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行政管辖权

行政管辖权是行政主体在行政程序法上的一项程序权力,它是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。

这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说,它是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说,它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置,但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此,现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性,即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力,结果往往是什么都管不了,也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系,作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分,则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议,从而影响行政权的有效行使。因此,行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。

1.内部性 行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内,不涉及到行政相对人的实体权利。行政管辖权的内部性可以析解出如下内容:(1)行政管辖权是行政主体系统内行政事务处理的一种权限分配。行政权限的合理分配是行政主体有效行使行政权的前提;只有当行政主体根据其自身的能力承担相当的行政权限时,行政权的有效行使才能实现。因为,行政主体(作为复数)构成了一个纵横关系复杂的机构系统,而这个复杂的机构系统面临着广泛的、复杂的、多变的行政事务,只有在行政主体与行政事务之间划出一个个清晰、对应的管辖关系,才能使行政主体有效地管理行政事务。(2)行政相对人之间或者行政主体和行政相对人之间不能通过协议变更行政管辖权。行政管辖权是法律根据有关原则对行政权限所作的权力资源,具有法定性,因此,行政相对人不能通过自己的意思表示改变行政管辖权。

行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权,从而确保行政主体行使行政职权的有效性。行政管辖权的排它性具有如下内容:(1)行政主体对某一行政事务行使管辖权后,就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权,因此,行政管辖权的排它性又可以称之为独占性。行政管辖权这种排它性的法理基础是防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定,从而丧失了行政决定的可执行性。(2)如行政主体受理了不属自己管辖的行政事,应当移送至有管辖权的机关。这要求行政主体对已经受理的行政事务,经审查如认为不属于自己管辖范围的,应当移送至有管辖权的行政主体,不得退回行政相对人。因为行政主体受理了不属自己管辖的行政事务,因其行政权限的原因难以正确、有效地作出处理决定。行政主体如不顾没有行政管辖权的法律依据行使行政职权,可能会损害行政相对人的合法权益。(3)行政主体不得对同一行政事务行使两次以上的管辖权。这可以分两种情况:其一是同一行政主体对同一行政事务不得行使两次以上的管辖权;其二是不同的行政主体对同一行政事务行使两次以上的管辖权。禁止重复行使行政管辖权的法理基础是防止行政主体利用行政管辖权加重行政相对人的不利负担。中国行政处罚法中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定,正是基于这样的法理基础。

行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题,因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权的程序性具有如下内容:(1)行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。行政管辖权指哪个行政主体有资格管辖某一行政事务,因此它只解决行政主体管辖某一行政事务的主体资格问题。对于行政相对人的实体权利处置必须根据相应的行政实体法。虽然行政相对人依法可以对行政主体的行政管辖权是出异议,但不是因为行政主体处置了其实体权利,而是他认为行政主体无权处理其行政法上的实体权利。

(2)行政主体有时超越行政管辖权并不必然导致行政行为无效。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利,因此,一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定,如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话,该行政行为应当仍然有效。另外,基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定,也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。

(3)对行政管辖权可以作出统一的规定。行政管辖权是一个程序性权力,各行政主体在行政管辖权上必然具有许多共性,这些共性构成了对行政管辖权作出统一规定的法律实证基础。许多国家在行政程序法典中对行政管辖权作出的规定,都是基于这一法律理由。

行政管辖权如何确定更多的是基于人们对行政事务的主观认识。为了防止人的这种主观认识发生偏差,我们有必要为行政管辖权的确立和分配提供法理基础,以确保行政管辖权在法律化过程中的正当性。

从现代社会科学的理论看,可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有:

人类社会的发展从总的趋势上是呈复杂、多变的势态。由于人的能力的有限性使个人管理社会事务在总量上也被限制了。自亚当。斯密提出劳动分工以来,社会分工理论一直为社会学家所关注,成为解释社会现象的一种经典理论。社会为什么要分工?社会学家涂尔干是这样解说的:“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因,在社会发展的过程中,分工之所以能够不断进步,是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”行政权从性质上讲它是行政主体管理社会秩序的手段,古代社会关系简单,政府管理的事务不多,如中国古代历朝中央政府一般只设六部,到县级就没有现在政府那样设置了上下对口的几十个部委办局。

有限政府理论是宪政理论的重要组成部份。“宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”这种有限性不仅体现在政府与社会之间,而且也体现在政府职能部门之间权力的分配上。从行政权所处的地位看,它至少有三个法律关系涉及到它的权力管辖范围的确定:其一是行政权与立法权和司法权的关系;其二是行政权与公民权的关系;其三是行政权之间的关系。这三个法律关系都涉及到法律如何确定行政权的管辖范围。

在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里,自由市场经济机制导致了社会对行政权的效率并不关注,行政法的基本功能是消极地限制行政权不要伸入公民的权利范围。这是保障公民权利的最好方法。但是,20世纪后,社会现代化过程客观上要求行政权高效率的运行,以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要,因此,行政权如何配置成了提高行政效率的关健。

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。

在中国行政法学理论上,有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准:(1)相对人的法律地位或级别;(2)对公共利益的影响程度;(3)对相对人权利义务的影响程度;(4)标的物的价值;(5)涉外因素。应当说,这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义,但也存在着标准缺乏可操作性、理论欠缺正当性等方面的不足,如在相对人的法律地位或级别的标准中,它被解释为“相对人的法律地位较高,则由较高层次的行政主体来管辖;相对人的法律地位较低,则由较低层次的行政主体管辖。”以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则,仍有较大的理论探讨空间。

确定级别管辖的标准既要确保行政主体有效处理行政事务,又不能背离法治的精神。虽然具体的国情需要我们加以考虑,但我们不能迁就落后的现实。我认为确定级别管辖的原则应当是:

1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。

2.省级以上行政主体进行业务政策领导。

3.例外情形应当以法律、法规为准。

地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域,但是,在其管辖的行政区域内,由于行政事务的繁杂而导致的分工,在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国产品质量法规定,县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行使行政管辖权,科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。

确定地域管辖权的原则应当是:

1.行政主体独占行使管辖权。

2.行政主体便利行使管辖权。

3.行政主体有效行使管辖权。

特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。在行政实践中,如我们严格遵循级别管辖权和地域管辖权的原则确立行政管辖权,有时无法解决行政管辖权中所出现的特殊问题。于是,有必要在级别管辖和地域管辖之外创设一种特别管辖权,以弥补行政管辖制度的缺陷。

特别管辖主要有:

1.共同管辖

2.移送管辖

3.指定管辖

根据现有法律规定和行政实践,行政管辖权的冲突类型主要有:1.同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突

2.同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突

3.不同级同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突

4.不同级不同职能的行政主体之间的行政管辖权冲突

1.行政管辖权争议裁决及时规则

2.行政管辖权争议一裁终局规则

3.行政管辖权争议裁决书面规则

1.申请或提交

2.书面审理

3.作出裁决


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