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银行监管(对不当经营行为进行的监督与指导)

银行监管指政府对银行的监督与管理,即政府或权力机构为保证银行遵守各项规章、避免不谨慎的经营行为而通过法律和行政措施对银行进行的监督与指导。

自1949年建国以来,我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段,计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期,1995年3月18日通过了《中华人民共和国人民银行法》及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。

《中华人民共和国人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批,监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“发布有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责,这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步规制人民银行的监管职责,包括对金融机构的审批,金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核,以及政策性银行的业务指导和监督等内容。

《中华人民共和国商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。

中国银行业监督管理委员会(简称银监会)为国务院直属正部级事业单位,根据授权,统一监督管理银行、金融资产公司、信托投资公司及其他存款类金融机构,全系统参照公务员法管理。于全国31个省(直辖市、自治区)和5个计划单列市(大连、宁波、厦门、青岛、深圳)设立了36家银监局,于306个地(市)设立了银监分局,于1730个县(市)设立了监管办事处。银监会成立时间在2003年,中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。

虽然,我国的银行监管已形成了一定的体系,但还存在许多不足和缺憾,还需要不断补充与完善。

监管目标的确定与划分,既应当遵循整个金融系统健康发展和监管工作有效进行的一般规律,同时也应充分考虑具体金融机构的体制安排、金融市场发展水平、历史文化环境等国情实际,从既有利于整个金融系统长远发展的战略发展需要,又有利于保证体制改革平稳推进的现实需要出发进行具体设计、安排。

从理论上讲,银行经营中对存款人或消费者可能造成的利益侵害,一方面是基于商业银行经营的高负债率和有限责任制而导致的经营者过度涉险的机会主义行为,也就是在商业银行主要通过吸收存款等负债业务取得经营资金并实行有限责任的条件下,对于其股东与经营者发放贷款或从事某项投资而言,如放贷或投资成功可以取得几乎全部的收益,而如放贷或投资失败则只需承担极小部分的责任,因此,在缺乏必要的债权人监管的情况下,商业银行的所有者和经营者都存在过度涉险的激励,从而威胁到存款人资金的安全性等。

另一方面可能的损害基本与一般企业类似,商业银行可能会凭借其在市场上的垄断地位降低银行服务的质量和有效产出,侵犯消费者利益,造成社会福利的损失。因此,银监会“保护广大存款人和金融消费者的利益”的监管目标定位,就是要通过对于银行机构市场准入的审批、高管人员任职资格的审查、各项经营业务的检查和监控等各项审慎监管工作,保护消费者免受金融服务部门或金融市场其它参与者的机会主义行为或垄断定价的损害,促进各商业银行积极发展、稳健经营,加强内控制度,强化风险管理,确保消费者得到诚实、高效、优质的金融服务。

此外,由于金融市场上信息不对称问题的普遍存在,消费者行为之间也具有相互模仿和影响的外部效应,金融市场的有效运作在相当程度上还取决于市场参与者对市场的信心。因此,出于对消费者整体利益的考虑,监管者还应当提供市场公信这样一种公共产品,要通过审慎有效的监管,及时预警、控制和处置风险,有效防范金融系统性风险,通过增加信息供给,加强信息披露,提高银行业经营的透明度,进而增进公众对银行体系的信心,防止出现因集中性的恐慌而引起金融市场的混乱,维护银行业稳健运营。

同时,保护存款人和金融消费者的利益,最为根本的是要提高其自身的自我保护能力。考虑到我国正处于向市场经济转型过程之中,长期受计划经济体制的影响,金融发展滞后,市场规则及相关知识尚未完全建立并深入人心,居民缺乏必要的金融风险意识,自我保护能力较弱。因此,作为监管者从保护消费者权益的角度考虑,还有一个重要职责便是“要通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解”。金融机构要及时向公众披露市场及金融产品的信息,监管者要对金融机构披露信息的真实性、准确度作出判断,并纠正消费者对一些金融产品及服务的误解。

最后,由于我国市场经济体系还未健全,法制仍需进一步完善,市场主体在经营过程中不规范的行为时有发生,违法犯罪案件难以完全避免。因此,为从根本上保护存款人的合法权益,作为监管者必须严密监管银行等金融机构的活动,通过加强监管,建立起防范金融犯罪的机制,有效减少金融犯罪。同时,通过严厉打击各类金融违法犯罪活动,维护良好的金融市场秩序,最大限度的减少资金损失,进而促进整个金融体系的稳定。

应当说,银监会的目标定位,从形式上看似乎是多目标的,但实质上保护存款人利益、增进市场信心、提高公众金融意识、减少金融犯罪等四个目标都统一于保护存款人合法权益这一最高目标,前者是基础与根本,后者则是其的具体化,四者共同构成我国银行监管目标的有机体系。

(一)监管的目标、原则和标准

四条监管目标:保护广大存款人和金融消费者的利益;增进市场信心;增进公众对现代金融的了解;努力减少金融犯罪,维护金融稳定。

基本原则:依法、公开、公正和效率

公开原则是指监管活动除法律规定需要保密的以外,应当具有适当的透明度。公开主要有三个方面的内容:一是监管立法和政策标准公开;二是监管执法和行为标准公开;三是行政复议的依据、标准、程序公开。

公正原则是指银行业市场的参与者具有平等的法律地位,银监会进行监管活动时应当平等对待所有参与者。公正原则包括两个方面:一是实体公正,要求平等对待监管对象;二是程序公正,要求履行法定的完整程序,不因监管对象不同而有差异。

标准:

①促进金融稳定和金融创新共同发展;

②努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力;

③对各类监管设限做到科学合理,有所为有所不为,减少一切不必要的限制;

④鼓励公平竞争,反对无序竞争;

⑤对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制;

⑥高效、节约地使用一切监管资源。

在总结和借鉴国内外银行监管经验的基础上,中国银监会提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念。这一监管理念内生于中国的银行改革、发展与|{盔管的实践,是对当前我国银行监管工作经验的高度总结。

(二)理念、指标体系和主要内容

1.监管理念

所谓风险监管,是指通过识别商业银行固有的风险种类,进而对其经营管理所涉及的各类风险进行评估,并按照评级标准,系统、全面、持续地评价一家银行经营管理状况的监管方式。这种监管方式重点关注银行的业务风险、内部控制和风险管理水平,检查和评价涉及银行业务的各个方面,是一种全面、动态掌握银行情况的监管。

风险监管框架涵盖了六个监管步骤:了解机构、风险评估、规划监管行为、准备风险为本的现场检查、实施风险为本的现场检查并确定评级、监管措施效果评价和持续的非现场监测。

2.风险监管指标体系:

风险水平类指标:衡量商业银行的风险状况,以时点数据为基础,属于静态指标,包括信用风险指标、市场风险指标、操作风险指标和流动性风险指标(请参阅信用风险、市场风险、操作风险和流动性风险相关章节);

风险迁徙类指标:衡量商业银行风险变化的程度,表示为资产质量从前期到本期变化的比率,属于动态指标,包括正常贷款迂徙率和不良贷款迁徙率(请参阅信用风险相关章节);

风险抵补类指标:衡量商业银行抵补风险损失的能力,包括盈利能力、准备金充足程度和资本充足程度三个方面。

3.风险监管的主要内容:

一建立银行风险的识别、计量、评价和预警机制,建立风险评价的指标体系,根据定性和定量指标确定风险水平或级别,根据风险水平及时进行预警

二建立高风险银行类金融机构的判断和救助体系

三建立应对支付危机的处置体系

四建立银行类金融机构市场退出机制及金融安全网

对单一银行类金融机构而言,监管部门也高度关注银行类金融机构的公司治理、内

部控制、风险管理体系以及风险计量模型的有效性。

①管理信息系统的形式和内容应当与商业银行营运、组织结构、业务政策、操作系统和管理报告制度相吻合,构成商业银行成本核算、产品定价、风险管理和内部控制的有力支撑。

②监管部门对商业银行人力资源状况的监管

市场准入:行政许可手段审查

银行机构的市场准入包括三个方面:

一是机构准入。

二是业务准入。

三是高级管理人员准入。

市场准入应当遵循公开、公平、公正、效率及便民的原则,其主要目标是:

(1)保证注册银行具有良好的品质,预防不稳定机构进入银行体系。

(2)维护银行市场秩序。

(3)保护存款者的利益。

资本监管:重要性、计算、资本监管的要点

重要性:银行监管的核心、提升银行体系稳定性维护公平竞争的重要手段、促使商业银行可持续发展的有效监管手段。

对商业银行资本管理程序进行评估,完整的资本充足率评估程序包括五个方面:

①董事会和高级管理层的监督;

②健全的资本评估;

③风险的全面评估;

④完善的监测和报告系统;

⑤健全的内部控制检查。

对资本不足银行的纠正措施:

①对商业银行股东实施的纠正措施;

②对商业银行董事和高级管理层采取的纠正措施;

③对商业银行机构采取的监管措施。

对银行资本充足率的信息披露要求:资本充足率的信息披露应主要包括以下五个方面内容:

①风险管理目标和政策;

②并表范围;

③资本规模;

④资本充足率水平;

⑤信用风险和市场风险。

监管部门通过非现场监管和现场检查等监督检查手段,实现对风险的及时预警、识别和评估,并针对不同风险程度的银行机构,建立风险纠正和处置安排,确保银行风险得以有效控制、处置。非现场监管和现场检查两种方式相互补充、互为依据,在监管活动中发挥着不同的作用:

①通过非现场监管系统收集到全面、可靠和及时的信息,大大减少现场检查的工作量。

②非现场监管对现场检查的指导作用。

③现场检查结果将提高非现场监管的质量。

④通过现场检查修正非现场监管结果。

⑤非现场监管工作还要对现场检查发现的问题和风险进行持续跟踪监测,督促被监管机构的整改进度和情况,从而加强现场检查的有效性。

(1)非现场监管。非现场监管人员通过风险为本的非现场系统监测被监管机构各类风险水平的变化,并及时跟进预警信号,跟进被监管机构的内控缺陷,纠正其违规行为,改善其公司治理。

(2)现场检查。现场检查是指监管当局及其分支机构派出监管人员到被监管的金融机构进行实地检查,通过查阅金融机构的账表、文件等各种资料和座谈询问等方法,对金融机构经营管理情况进行分析、检查、评价和处理,督促金融机构合法、稳健经营,提高经营管理水平,维护金融机构及金融体系安全的一种检查方式。

现场检查对银行风险管理的重要作用体现在四个方面:

①发现和识别风险。

②保护和促进作用。

③反馈和建议作用。

④评价和指导作用。

中国银监会现场检查的重点内容包括:业务经营的合法合规性、风险状况和资本充足性、资产质量、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制、市场风险敏感度。

(3)风险处置纠正

① 风险纠正。根据银行机构风险程度,纠正性措施可分为两类:一类是建议性或参考性措施,另一类是带有一定强制性或监控性的措施。

② 风险救助。

③ 市场退出。市场退出可分为法人机构整体退出和分支机构退出两大类,退出方式可分为自愿退出和强制退出。

进行风险评级对中国的银行监管具有重要意义:

一是有利于提高监管的系统性和全面性;

二是有利于提高监管的持续性,改变当前监管随意和缺乏连续性的问题;

三是有利于提高监管的针对性,将评级结果作为监管机构确定监管重点、实施分类监管、配置监管资源的基本依据。

CAMELS的评级内容

①资本充足性

②资产质量

③管理

④盈利性

⑤流动性

⑥市场风险敏感度

综合评级是在汇总CAMELs五大要素评级结果的基础上得出的,评级结果以1~5级表示,数字越大表明级别越低和监管关注程度越高。


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