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总理海军事务衙门

清末政府管理全国海军的机构。通称海军衙门或称海署。光绪十一年九月(1885年10月)清政府设立,管理全国海军,统一海军的指挥权。海军衙门设总理1人,会办、帮办各2人,但实权为会办、北洋大臣李鸿章掌握。他趁机大力扩充北洋海军。中日甲午战争中,北洋海军覆灭。光绪二十一年(1895)海军衙门裁撤 [1]

在第一次鸦片战争中,直接与英国侵略军交战的林则徐深刻感受到近代海军的威力,提出“师夷长技以制夷”的主张,最早提出了建立近代海军的构想。但当时朝野却仍昧于世界大势,还认为中国是位于世界中心的“天朝上国”,外国仍是远逊于中国的 “蛮夷之邦”,“师夷造船”有失“天朝”体制,所以不仅安于现状,而且反对买船造船。林则徐提出购买、仿造近代军舰的想法和实践遭到朝野上下的激烈反对,道光帝甚至在林则徐建议造船的奏折上批道:“一片胡言”。 [3]

林则徐建立近代海军的方案被否定,有名无实、落后腐败、早就不堪一击的绿营水师仍是当时中国惟一的水军。虽然后来在镇压太平天国的运动中,湘军在江南多次与太平军进行水战,不得不建设水师,但仍然都是旧式水军。第二次鸦片战争时期,英法侵略军从海上进攻,最后直入都城,使朝野深受震动,一些人开始认识到近代海军的厉害。从19世纪60年代初清廷开始考虑仿造或向西方购买军舰,这时,距林则徐提出的建立近代海军的建议已整整20年矣!而就在这20年间,西方的海军取得了飞跃性发展,蒸汽舰已逐步取代帆舰成为海军主要舰只 [3]

1874 年末,李鸿章曾上洋洋万言的《筹议海防折》,使清廷开始较以往重视海军建设,开始北洋海军的初创。但与中国漫长的海岸线和面临的险恶的国际形势相比,清廷对海军的重视显然不够,所以海军发展很不理想,除北洋海军外,其余南洋、福建、广东3支水师发展极其缓慢。更重要、现在看来也更难理解的是,全国竟然没有一个统一的海军指挥机关,各支水师皆由当地督抚管辖,本就很难协同作战,而各督抚更将水师看作是自己的私产,更难调遣。例如,福建属南洋管辖,南洋大臣名义上有对福建水师的节制权,但1879年5月,两江总督兼南洋海防大臣沈葆桢曾奏请将南洋各省兵轮每两月调至吴淞口会操一次,以便彼此协调,遇到紧急情况才能更好地互相支援作战,对此,福州将军庆春、闽浙总督竟以种种理由推托。南海海防大臣的号令都很难在自己所辖的福建水师中贯彻,全国海军的整体状况便可想而知。简单说,清廷仍是用管理传统水师方法管理近代海军,根本未意识到近代海军装备技术相当复杂,必须统一,系统管理高度远非当年水师可比。何况,朝野许多人都认为建立一个中国传统 “六部”所没有、只有“狄夷”才有的新机构,意味着“以夷变夏”,约略相当于今天可能会被某些人指为“西化”的罪过 [3]

1884年8月的中法马江战役,是中国近代海军组建以来对外第一仗,却以福建水师几乎全军覆没惨告结束。海军的惨败,才使清廷开始重视海军建设,在 1885年6月发布上谕,承认虽然与曾建立造船厂、建有海军,但“造船不坚、制器不备、选将不精、筹费不广”是失败主要原因。表示“当此事定之时,惩前毖后,自以大治水师为主”,并要沿海各督抚 “各抒所见,确切筹议,迅速具奏” [3]

总理海军事务衙门创立于中法战争之后。此前,沿海虽组建有若干水师,但全国并没有统一的组织指挥机构。中法战争后,清王朝鉴于海战失利的教训,在创建海军,组建海军中枢机构问题上很快取得共识。光绪十一年九月初五日,慈禧发布懿旨,声称:“海防善后事宜关系重大,著派醇亲王奕总理海军事务,所有沿海水师,悉归节制调遣,并派庆郡王奕、大学士直隶总督李鸿章会同办理。正红旗汉军统领善庆、兵部右侍郎曾纪泽帮同办理。现当北洋练军伊始,即责成李鸿章专司其事。其应行创设筹议各事宜,统由该王大臣等详慎规画,拟立章程,奏明次第兴办”。根据这道任命,醇亲王奕等一改以往推诿、观望之态,仅用12天即筹划就绪,于九月十七日(1885年10月24日)奏请设立“总理海军事务衙门”,同日懿旨允准 [6-7] 。其速度之快,在有清一代的历史上颇属罕见。从此,中国近代化的海防力量由中央政府直接运筹 [8]

设立海军衙门旨在统一全国海军的行政管理按1874年(同治十三年)清政府海防决策先练北洋海军由李鸿章负责。因此海军衙门的实际权力掌握在李鸿章手中。并且由于大部分经费拨给北洋也使北洋海军的地位远居南洋海军之上。但海军衙门总经费拮据不仅各省应解海军专款多数不能如期缴纳而且尚需从有限的经费中经常拨支奉献内务府作为修缮颐和园等皇家宫苑的费用 [9]

海军衙门的设立不是偶然的。它首先是中华民族与帝国主义列强矛盾日趋激化的产物。也是晚清封建统治集团日益感受到西方列强的海上威胁,抵御外侮、加强海防的重大举措。鸦片战争以来,英、法等列强凭借海上优势,在我东南沿海杀人越货、肆虐横行,不仅使中国人民遭受到巨大灾难,也冲击、动摇着封建统治的基石。清王朝面对有海无防、处处挨打的局面,一改历代备边多在西北的格局,转而重点加强海防建设。这在慈禧于同治末年到光绪初年多次召见曾国藩、郭嵩焘、曾纪泽等主持洋务官员时得到印证,表示出对洋人要挟的愤懑,声称“此仇何能一日忘记” [10] ,主张将练兵、制械、加强海防、徐图自强作为立国“一件大事” [11] ,鼓励他们不必顾及反对派的指责,尽心兴办。这不仅在一定程度上体现了最高统治者对洋务派的信任与倚重,更重要地是反映了清王朝国防重点的转移。正是在这种思想指导下,中国沿海地区陆续开始了造船、造炮、修筑炮台,编练水师的活动 [8]

1888年北洋舰队建成制订《北洋海军章程》规定每三年特派大臣会同北洋大臣出海校阅一次。以后1891年和1894年均按例举行。1889年光绪帝亲政后奕仍总理海军事务但衙门章奏不会衔。1891年1月奕病死奕继为总理。帮办善庆曾纪泽也在此前故去遗缺一度由台湾巡抚刘铭传补任后又由正白旗汉军都统定安两江总督兼南洋大臣刘坤一继任 [9]

中日甲午战争中北洋海军于1895年2月在山东威海卫覆灭次月海军衙门即裁撤 [9]

海军衙门的设立又适应了洋务运动发展的需要,说明当时中国已初步具备建立海军的条件。清王朝自60年代以来广泛设厂制械、造枪造炮、制造船舰,逐步改变着中国军队陈旧落后的武器装备。这不仅使陆军由千年一贯的大刀长矛向近代先进的新式枪炮迅速转化,创建海军的条件也日趋成熟。海军衙门成立前,福州船政局、江南制造局等中国企业自制的大小船舰已达40余艘,均配备新式枪炮、分拨南北洋,为使旧式水师向新式海军转化创造着条件。同时,民用工业的迅速发展,如煤、铁资源的发掘,交通运输、电报通讯的创办,也无一不适应着这种转化。为加速海军成军,清政府在中法战争前即筹措巨款定造“定远”、“镇远”两艘大型铁甲舰和“济远”号快船,至此已全都竣工,即将回国,并继续在英、德订造船舰。当时许多西方报刊敏锐地察觉到这一动向,预言:“由此观之,不数年间,中国陆路之兵,将舍弧矢之戏,而专恃洋枪之威,水师之船,将舍风蓬之笨,而独取火轮之速矣”。这种种情况表明,洋务运动的发展已为创建海军、加强海防提供了一定的物质基础。晚清最高统治集团能够顺应趋势,遂使海军衙门应时而生 [8]

尽管背景颇为复杂,海军衙门的设立仍是中国近代史上的重大事件。它标志着清王朝自鸦片战争屡遭列强打击之后,终于将加强海防、创建海军做为头等大事。醇亲王奕虽然才识有限,但为光绪帝的未来和清王朝的巩固,还是将创建海军、加强海防做为尽忠报国的毕生事业。他受命之后,敢于抛弃陈腐观念,密切注视国际风云,虚心向洋务派请教,并以其特殊地位争取慈禧的同情与支持,为推进以海军建设为中心的近代化事业创造了有利环境。海军衙门遂成为指导后期洋务的中心 [8]

但是,也应看到海军衙门的设立又笼罩在没落王朝专制、腐朽的阴影之中。尽管创设海军衙门之议早已提出,利害关系已经剖明,但直至中法战争爆发,才在总理衙门内增设一个“海防股”。慈禧久久不下决断的重要原因,是对长期主持洋务的奕集团心怀疑忌,对海防人选颇费斟酌。当时,暂主中法战争全局的奕与总理衙门拟委李鸿章总揽海防,李鸿章则建议“仿东西各国之例,在京添设海部”。正当他们往返函商之际,慈禧抢先一步,于1884年4月8日罢黜奕为首的军机处,改造总理衙门,换上了以礼亲王世铎为首的军机处,并以庆郡王奕主持总理衙门,同时特谕:“军机处遇有紧要事件,著会同醇亲王奕商办”。从此,清王朝中央体制发生了重大变化。原由奕一人统辖的军机处和总理衙门被分为二,既防止权力过于集中某一大臣,又便于慈禧直接操纵。尤引人注目的是,使亲贵中颇得慈禧宠信的光绪帝生父奕得以参与机要,开始其“隐握朝纲”的政治生涯。但这种参政形式使奕虽有太上之尊,并无主管机构实权。慈禧又抓住加强海防之机,任命奕主持总理海军事务衙门,使其由台后走到台前。因此,海军衙门的设立,又是晚清中央权力再分配的结果,从而将海军大权集中于慈禧信任的满族亲贵手中 [8]

遗憾的是,海防建设长期各自为政,缺乏中央的统一组织,不利于从全体规模上协调力量、保证重点,抵御强敌。创设海军衙门很快提到议事日程。比较有代表性的是光绪八年九月前驻日公使何如璋的奏疏。他强调指出:“防海异于防陆,陆军可以分省设守,海军则巡防布置必须联络一气,始无分兵势散之虞。七省濒海之地,港汉纷错,互有关涉,风轮飚忽,瞬息千里,苟分省设防则事权不一,呼应不灵,守且不能,何有于战?”急切吁请“特设水师衙门,以知兵重臣领之,统理七省海防,举一切应办之事,分门别类,次第经营”,以达“固海防”,张国威 [12] ”之目的。这份奏疏洞中症结,建议及时得体,但清廷没有立即采纳。中法战争中,海防“事权不一,呼应不灵”的弊病彻底暴露。法国舰队乘机重创福建水师,攻击、封锁台湾,造成沿海七省处处戒严。惨痛的教训使创设海军衙门之议引起朝野高度重视。张佩纶、刘铭传、李鸿章、曾国荃及总理衙门等交章呼吁于下,慈禧肯定于上,称统一事权,大练海军“为目前第一要务”,从而使海军衙门得以迅速创立 [8]


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