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国家行政机关

国家行政机关亦称“国家行政管理机关”、“行政机构”。指狭义的“政府”。国家按照宪法和相关组织法的规定设立的,依法享有并运用国家行政权,负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。资本主义国家的行政机关在法律上与立法机关、司法机关并立,互相分权制约,实际上不同程度地影响或支配立法和司法。中国的行政机关是国家权力机关的执行机关。根据中国宪法的规定,国务院即中央人民政府是最高国家行政机关,地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关,是地方各级行政管理机关。可分为领导机构、决策机构、执行机构、办公机构、信息机构、咨询机构、派出机构等。 [1]

国家行政机关是指一个国家的统治阶级根据其统治意志依照宪法和有关法律设置的、行使国家权力、组织管理国家行政事务的机关。也叫国家管理机关,简称政府,是国家机构的重要组成部分,是行政法最主要的主体。

我国的行政机关由国家权力机关产生,是国家权力机关的执行机关。它对国家权力机关负责,接受国家权力机关的监督。

国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关。其中,最高国家行政机关即中央政府是国家行政机关的核心。我国的最高国家行政机关是国务院,地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、州或县(市、区)和乡镇三级人民政府(例外目前在部分地区实行的是四级人民政府,即省(自治区、直辖市)、地级市、县和乡镇)。

国家行政机关是国家权力机关的执行机关,各级国家行政机关都由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作,受其监督。下级国家行政机关受上级国家行政机关的领导,地方各级国家行政机关服从国务院的统一领导。

国家行政机关具有以下特征:

1.国家行政机关是具有国家强制性质的社会组织。

2.国家行政机关是具有较强的执行色彩的组织。

3.国家行政机关是按照一定的层次和结构组织起来并按照科学方法依法进行活动的组织。

行政机关与行政组织、行政机构既有联系又有区别。

行政机关的种类,从不同的角度可以作不同的划分:

1.按照行政机关所辖的区域范围不同,可分为中央行政机关和地方行政机关。

2.按照行政机关的工作权限不同,可分为一般权限机关和专门权限机关。

3.按照行政管理活动的环节划分,可分为决策机关、执行机关、辅助机关、咨询机关与监督机关等。

4.按照行业和产品不同,可分为各种不同的专门行政机关。

国家行政机关的设置一般应遵循以下原则:

1.适应需要原则;

2.精简原则;

3.高效率原则;

4.依法设置的原则。

国家行政机关的结构是指构成国家行政机关的各要素的排列组合方式。

行政机关的结构主要是指行政机关的层次结构与部门结构,又称纵向结构和横向结构。

行政机关的层次结构(纵向结构)指的是各级政府上下之间、各级政府各组成部门上下之间,构成领导与服从的主从关系,这种上下排列组合方式就是行政机关的层次结构(纵向结构)。

决定纵向结构形式的两个重要因素,一是管理层次,一是管理幅度。所谓管理层次,就是纵向结构的等级层次,有多少等级层次就有多少管理层次。如我国行政机关分为中央政府(国务院)、省政府、县政府、乡政府四个层次。每级政府又有若干管理层次,如国务院有部(委)、司(局)、处(室)等层次;省政府有厅(局)、处(室)、科等层次。所谓管理幅度,是指一级行政机关或者一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般来说,管理层次与管理幅度是成反比的。

行政机关的部门结构(横向结构)指的是同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间,构成协调的平行关系,这种横向排列组合方式就是行政机关的部门结构(横向结构)。如各省、直辖市、自治区政府之间,部(委)内部各司(局)之间,厅(局)内各处(室)之间,都是一种平行协调关系,共同对一个上级负责,这样就构成行政机关的横向结构。

研究行政机关的结构,有利于根据国家政治、经济和社会发展的需要,适当设置和调整行政机关,寻求和建立适当的管理层次和管理幅度,保证行政机关协调地、有效地开展行政管理。

国家行政机关的体制就是国家根据政治、经济发展的需要,通过法定程序,将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。

行政机关的体制是保证国家行政管理整体效能的一个中心环节。一般来说,有以下几种形式:

凡将政府组织法定的最高行政决策权力和责任赋予一人承担者,称为首长负责制,简称首长制;而将该权力和责任赋予委员会议集体承担者,称为委员会议负责制,简称委员会制。首长制与委员会制各有其适用范围。一般来说,凡是执行性、技术性与速决性一类的事务,宜用首长制,行动快,效率高;凡立法性、协调性、倾向性一类的事务,宜用委员会制,利于集思广益,避免个人专断。

层次制又称层级制、分级制,是指政府组织纵向分为若干层次,每个层次所管业务性质相同,各对其上层负责,但其管辖范围随层级下降而缩小。职能制是指政府组织平行划分为若干部门,每个部门所管业务内容不同,但所管范围大体相同,故职能制又称分职制。通常,行政机关都是将层级制与职能制结合起来运用,以层级制为基础,在每一层次又设若干职能部门,职能部门又由分管各种事务的若干单位组成。这既便于合理分工、相互配合,又便于统一指挥,统一行动。

集权制指行政权力集中于上级机关,下级机关没有或很少有自主权,一切均需按照上级机关的指示去办。分权制指下级机关在其管辖范围内有自主决定权,上级机关对其权限内决定的事项不加干涉。集权制与分权制各有利弊,不可一概行之,而应相互结合,合理运用,在保证政令统一的前提下充分发挥下级机关的主动性与积极性。

行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。根据行政主体这个定义,结合我国行政机关的实际情况,可以看出,能够作为行政主体的行政机关主要有:

(一)国务院

中华人民共和国国务院作为中国国家最高行政机关,根据宪法和法律,享有管理全国的行政事务的职权,可以制定行政法规,规定行政措施,发布决定和命令。因此,国务院是行政主体。

根据宪法和国务院组织法以及其他法律规范的规定,国务院作为行政主体行使的行政职权可以归纳为以下几个方面:

1.制定行政法规权;

2.领导各级国家行政机关权;

3.领导和管理全国各项行政工作权;

4.国家最高权力机关授予的其他职权。

国务院实行总理负责制。国务院行使行政职权的方式是全体会议和常务会议。国务院总理召集和主持国务院全体会议和常务会议,国务院工作中的重大问题,如制定行政法规,必须经国务院全体会议或常务会议讨论决定。

(二)国务院的组成部门

国务院由各部、委和行、署、厅组成。各部、委和行、署、厅作为国务院的工作部门或职能机关,依法对于某一方面的行政事务行使全国范围内的管理权限。国务院组成部门一方面接受国务院的领导和监督,执行国务院的行政法规、决定和命令;另一方面,又可以在法定的职权范围内,就自己所管辖的事项,以自己的名义实施活动,并承担由此产生的责任。因此,国务院的组成部门(各部、委和行、署、厅)是行政主体。

国务院各部、委和行、署、厅在行政法上的职权主要有:

1.制定规章权;

2.本部门所辖事务的管理权。

(三)国务院的直属机构

国务院的直属机构是国务院直接领导下主办各项专门业务的机构,地位低于各部、委和行、署、厅。直属机构具有独立职权和专门职责,可以在主管事项的范围内,对外发布命令和指示。因此,直属机构可以成为行政主体。

国务院直属机构的职权主要包括:

1.制定规章权;

2.行政事项处理权;

3.裁决争议权。

(四)国务院各部、委管理的国家局

国务院各部、委管理的国家局是管理某些专门事项的行政职能部门,由于其管理的行政事务与一些部、委的职能有联系,因而就由相应的部委对其进行管理。这些国家局在其成立时就具有独立的法律地位,依法行使某项专门事务的行政职权。因此,具有行政主体资格。

国务院各部、委管理的国家局具有专项行政事务管理权和裁决争议权。

(五)地方各级人民政府是地方国家行政机关,管理地方各级所辖范围内的行政事务。

中国地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区)、县、乡四级。

地方各级人民政府的地位具有双重性:一方面,它是地方国家权力机关的执行机关;另一方面,它是国务院统一领导下的国家行政机关。地方各级人民政府在管辖的地域范围内,依照宪法和有关法律规定的权限,管理本行政区域内的各项行政事务,并依法对自己行为所产生的法律后果承担责任。因此。地方各级人民政府都是行政主体。

地方各级人民政府的法定行政职权主要是:

1.制定地方规章权或发布决定、命令权;

2.本区域内行政事务的管理权;

3.领导和监督本级政府的职能部门和下级人民政府行政工作权。

(六)地方各级人民政府的职能部门

地方各级人民政府的职能部门是地方县级以上人民政府根据工作需要设立的承担某一方面行政事务的组织与管理职能的工作部门。职能部门依照有关法律规定独立享有并行使行政职权,以自己名义作出决定,并承担相应的法律后果。因此,地方县级以上各级人民政府的职能部门具有行政主体资格。

地方县级以上人民政府的职能部门的法定职权主要有:

1.决定和命令的发布权;

2.主管行政事项处理权。

(七)地方人民政府的派出机关

派出机关是指由地方县级以上人民政府经有权机关批准,在一定区域内设立的、代表该级人民政府组织与管理该区域内所有行政事务的行政机关。根据有关组织法的规定,派出机关能以自己的名义作出行政行为并对行政后果承担法律责任,实际上履行了级人民政府的职能。因此,派出机关具有行政主体资格。

派出机关有四种:行政公署;区公所;街道办事处;经济技术开发区设立的管理委员会。

派出机关的职权归纳起来主要是以下两项:

1.就本行政区域内的行政事务依法发布决定和命令;

2.就本区域内的行政事务依法进行行政管理。


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