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国际民用航空组织

国际民用航空组织(民航组织)是联合国的一个专门机构,1944年为促进全世界民用航空安全、有序的发展而成立。民航组织总部设在加拿大蒙特利尔,制订国际空运标准和条例,是191个缔约国(截止2011年)在民航领域中开展合作的媒介。

2013年9月28日,中国在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第38届大会上再次当选为一类理事国。

国际民航组织(International Civil Aviation Organization)前身为根据1919年《巴黎公约》成立的空中航行国际委员会(ICAO)。由于第二次世界大战对航空器技术发展起到了巨大的推动作用,使得世界上已经形成了一个包括客货运输在内的航线网络,但随之也引起了一系列急需国际社会协商解决的政治上和技术上的问题。因此,在美国政府的邀请下,52个国家于1944年11月1日至12月7日参加了在芝加哥召开的国际会议,签订了《国际民用航空公约》(通称《芝加哥公约》),按照公约规定成立了临时国际民航组织(PICAO)。

1947年4月4日,《芝加哥公约》正式生效,国际民航组织也因之正式成立,并于5月6日召开了第一次大会。同年5月13日,国际民航组织正式成为联合国的一个专门机构。

1947年12月31日,“空中航行国际委员会”终止,并将其资产转移给“国际民用航空组织”。

1、国际民航组织是国际法主体,这种主体资格是由成员国通过《芝加哥公约》而赋予的。《芝加哥公约》第47条规定:“本组织在缔约国领土内应享有为履行其职能所必需的法律能力。凡与有关国家的宪法和法律不相抵触时,都应承认其完全的法人资格。”同时,《芝加哥公约》还详尽规定了国际民航组织作为一个独立的实体在国际交往中所应享有的权利和承担的义务。应该说,它已经具备了一个国际法主体所必须具有的三个特征,即必须具有独立进行国际交往的能力;必须具有直接地享有国际法赋予的权利以及必须构成国际社会中地位平等的实体。

2、国际民航组织的权利能力和行为能力主要表现在:

协调国际民航关系。努力在国际民航的各领域协调各国的关系及做法,制订统一的标准,促进国际民航健康、有序地发展;

解决国际民航争议。多年来,国际民航组织充当协调人,在协调各国关系上发挥过不可替代的作用;缔结国际条约。国际民航组织不仅参与国际条约的制订,还以条约缔约方的身份签订国际条约;

特权和豁免。国际民航组织各成员国代表和该组织的官员,在每个成员国领域内,享有为达到该组织的宗旨和履行职务所必须的特权和豁免。

参与国际航空法的制订。在国际民航组织的主持下,制订了很多涉及民航各方面活动的国际公约,从《芝加哥公约》及其附件的各项修正到制止非法干扰民用航空安全的非法行为,以及国际航空私法方面的一系列国际文件。

3、国际民航组织是政府间的国际组织,联合国的专门机构。

国际民航组织是各主权国家以自己本国政府的名义参加的官方国际组织,取得国际民航组织成员资格的法律主体是国家,代表这些国家的是其合法政府。对此,《芝加哥公约》第21章做出了明确规定,排队了任何其他非政治实体和团体成为国际民航组织成员的可能,也排队了出现两个以上的政府机构代表同一国家成为国际民航组织成员的可能。

4、国际民航组织是联合国的一个专门机构。

1946年,联合国与国际民航组织签订了一项关于它们之间关系的协议,并于1947年5月13日生效。据此,国际民航组织成为联合国的专门机构。该类专门机构指的是通过特别协定而同联合国建立法律关系的或根据联合国决定创设的对某一特定业务领域负有“广大国际责任”的政府间专门性国际组织。但它们并不是联合国的附属机构,而是在整个联合国体系中享有自主地位。协调一致,是这些专门机构与联合国相互关系的一项重要原则。联合国承认国际民航组织在其职权范围内的职能,国际民航组织承认联合国有权提出建议并协调其活动,同时定期向联合国提出工作报告,相互派代表出席彼此的会议,但无表决权。一个组织还可以根据需要参加另一组织的工作。

国际民航组织(ICAO)的宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术,促进国际航空运输的规划和发展,以便实现下列各项目标:

确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展;

鼓励为和平用途的航空器的设计和操作技术;

鼓励发展国际民用航空应用的航路、机场和航行设施;

满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要;

防止因不合理的竞争而造成经济上的浪费;

保证缔约各国的权利充分受到尊重,每一缔约国均有经营国际空运企业的公平的机会;

避免缔约各国之间的差别待遇;促进国际航行的飞行安全;普遍促进国际民用航空在各方面的发展。

以上九条共涉及国际航行和国际航空运输两个方面问题。前者为技术问题,主要是安全;后者为经济和法律问题,主要是公平合理,尊重主权。两者的共同目的是保证国际民航安全、正常、有效和有序地发展。

国际民航组织由大会、理事会和秘书处三级框架组成。

理事会主席阿留(Olumuyiwa Bernard Aliu,尼日利亚人), 2013年上任,任期至2016年。

秘书长柳芳(中国人)在2015年3月当选,任期至2018年。

大会是国际民航组织的最高权力机构,由全体成员国组成。大会由理事会召集,一般情况下每三年举行一次,遇有特别情况时或经五分之一以上成员国向秘书长提出要求,可以召开特别会议。大会决议一般以超过半数通过。参加大会的每一个成员国只有一票表决权。但在某些情况下,如《芝加哥公约》的任何修正案,则需三分之二多数票通过。

大会的主要职能为:选举理事会成员国,审查理事会各项报告,提出未来三年的工作计划,表决年度财政预算,授权理事会必要的权力以履行职责,并可随时撤回或改变这种权力,审议关于修改《芝加哥公约》的提案,审议提交大会的其他提案,执行与国际组织签订的协议,处理其他事项等。

大会召开期间,一般分为大会、行政、技术、法律、经济五个委员会对各项事宜进行讨论和决定,然后交大会审议。

理事会是向大会负责的常设机构,由大会选出的33个缔约国组成。理事国分为三类:第一类是在航空运输领域居特别重要地位的成员国,第二类是对提供国际航空运输的发展有突出贡献的成员国,第三类是区域代表成员国。比例分配为10:11:12。

理事会设主席一名。主席由理事会选举产生,任期三年,可连选连任。

理事会每年召开三次会议,每次会议会期约为两个月。理事会下设财务、技术合作、非法干扰、航行、新航行系统、运输、联营导航、爱德华奖八个委员会。每次理事会开会前,各委员会先分别开会,以便将文件、报告或问题提交理事会。

理事会的主要职责包括:执行大会授予并向大会报告本组织及各国执行公约的情况;管理本组织财务;领导属下各机构工作;通过公约附件;向缔约各国通报有关情况,以及设立运输委员会,研究、参与国际航空运输发展和经营有关的问题并通报成员国,对争端和违反《芝加哥公约》的行为进行裁决等。

秘书处是国际民航组织的常设行政机构,由秘书长负责保证国际民航组织各项工作的顺利进行。秘书长由理事会任命,现任秘书长为柯斯塔佩雷拉将军(巴西人)。秘书处下设航行局、航空运输局、法律局、技术合作局、行政局五个局以及财务处、外事处、此外,秘书处有一个地区事务处和七个地区办事处,分设在曼谷、开罗、达喀尔、利马、墨西哥城、内罗华和巴黎。地区办事处直接由秘书长领导,主要任务是建立和帮助缔约各国实行国际民航组织制定的国际标准和建设措施以及地区规划。

关于国际民航组织成员的资格问题,由1944年《芝加哥公约》以及国际民航组织与联合国签订的协议所规定。

1、成员资格

各国通过批准和加入《芝加哥公约》获得国际民航组织成员资格。《芝加哥公约》规定,公约自26个国家批准后生效。因此,最初批准公约的26个国家成为国际民航组织的创始成员国。创始成员国不具备任何特权,与随后加入的成员所享有的权利和承担的义务是完全相同的。公约生效后,即开放加入,但范围限于联合国成员国、与联合国成员国联合的国家或在第二次世界大战中的中立国。同时,公约也准许其他国家加入,但需得到联合国的许可并经大会五分之四的票数通过;如果该国在第二次世界大战中侵入或者攻击了别国,那么必须在得到受到侵入或者攻击的国家的同意后,由国际民航组织把申请书转交联合国全体大会,若大会在接到第一次申请后的第一次会议上没有提出拒绝这一申请的建议,国际民航组织才可以按照公约规定批准该申请国加入国际民航组织。

2、中止或暂停表决权

根据《芝加哥公约》的规定,任何成员国在合理的期限内,不能履行其财政上的义务或者违反了该公约关于争端和违约规定时,将被中止或暂停其在大会和理事会的表决权。如果联合国大会建议拒绝一国政府参加联合国建立或与联合国发生关系的国际机构,则该国即自动丧失国际民航组织成员国的资格。但经该国申请,由理事会多数通过,并得到联合国大会批准后,可重新恢复其成员资格。

3、退出公约

任何缔约国都可以在声明退出《芝加哥公约》的通知书送达之日起一年之后退出公约,同时退出国际民航组织。如果有关公约的修正案决议中规定,任何国家在该修正案生效后的规定时期内未予批准,即丧失其国际民航组织成员的资格。对于没有履行这一义务的缔约国而言,就被剥夺了成员资格。

阿富汗

阿尔巴尼亚

阿尔及利亚

安道尔

安哥拉

阿提瓜和巴布达

阿根廷

亚美尼亚

澳大利亚

奥地利

阿塞拜疆

巴哈马

巴林

孟加拉国

巴巴多斯

白俄罗斯

比利时

伯利兹

贝宁

不丹

玻利维亚

波黑

博茨瓦纳

巴西

文莱

保加利亚

布基纳法索

布隆迪

柬埔寨

喀麦隆

加拿大

佛得角

中非

乍得

智利

中国

哥伦比亚

科摩罗

刚果

库克群岛

哥斯达黎加

克罗地亚

古巴

塞浦路斯

捷克共和国

科特迪瓦

朝鲜

刚果(民)

丹麦

吉布提

多米尼加

厄瓜多尔

埃及

萨尔瓦多

赤道几内亚

厄立特里亚

爱沙尼亚

埃塞俄比亚

斐济

芬兰

法国

加蓬

冈比亚

格鲁吉亚

德国

加纳

希腊

格林纳达

危地马拉

几内亚比绍

几内亚

圭亚那

海地

洪都拉斯

匈牙利

冰岛

印度

印度尼西亚

伊朗

伊拉克

爱尔兰

以色列

意大利

牙买加

日本

约旦

哈萨克斯坦

肯尼亚

基里巴斯

科威特

吉尔吉斯斯坦

老挝

拉脱维亚

黎巴嫩

莱索托

利比里亚

利比亚

立陶宛

卢森堡

马达加斯加

马拉维

马来西亚

马尔代夫

马里

马耳他

马绍尔群岛

毛里塔尼亚

毛里求斯

墨西哥

摩纳哥

密克罗尼西亚

蒙古

摩洛哥

莫桑比克

缅甸

纳米比亚

瑙鲁

尼泊尔

荷兰

新西兰

尼加拉瓜

尼日利亚

尼日尔

挪威

阿曼

巴基斯坦

帕劳

巴拿马

巴拉圭

秘鲁

菲律宾

巴布亚新几内亚

波兰

葡萄牙

卡塔尔

韩国

摩尔多瓦

罗马尼亚

俄罗斯

卢旺达

圣卢西亚

萨摩亚

圣马力诺

圣普

塞内加尔

圣基茨和尼维斯

沙特阿拉伯

塞舌尔

塞拉利昂

新加坡

斯洛伐克

斯洛文尼亚

圣文森特和格林纳达

索马里

南非

西班牙

斯里兰卡

苏丹

所罗门群岛

塞尔维亚和黑山

苏里南

斯威士兰

瑞典

瑞士

叙利亚

泰国

塔吉克斯坦

马其顿

多哥

汤加

突尼斯

土耳其

土库曼斯坦

特里尼达多巴哥

乌干达

乌克兰

阿联酋

英国

坦桑尼亚

美国

乌兹别克斯坦

乌拉圭

瓦努阿图

委内瑞拉

越南

也门

赞比亚

津巴布韦

(2004年6月)

国际民航组织按照《芝加哥公约》的授权,发展国际航行的原则和技术。近二十年,各种新技术飞速发展,全球经济在环境也发生了巨大变化,对国际民用航空的航行和运输管理制度形成了前所未有的挑战。为加强工作效率和针对性,继续保持对国际民用航空的主导地位,国际民航组织制订了战略工作计划,重新确定了工作重点,于1997年2月由其理事会批准实施。

(1)法规(Constitutional Affairs)

修订现行国际民航法规条款并制订新的法律文书。主要项目有:

敦促更多的国家加入关于不对民用航空器使用武力的《芝加哥公约》第3分条和在包用、租用和换用航空器时由该航空器登记国向使用国移交某些安全职责的第83分条(我国均已加入)。

敦促更多的国家加入《国际航班过境协定》(我国尚未加入)。

起草关于统一承运人赔偿责任制度的“新华沙公约”。

起草关于导航卫星服务的国际法律框架。

(2)航行(Air Navigation)

制订并刷新关于航行的国际技术标准和建议措施是国际民航组织最主要的工作,《芝加哥公约》的18个附件有17个都是涉及航行技术的。战略工作计划要求这一工作跟上国际民用航空的发展速度,保持这些标准和建议措施的适用性。

规划各地区的国际航路网络、授权有关国家对国际航行提供助航设施和空中交通与气象服务、对各国在其本国领土之内的航行设施和服务提出建议,是国际民航组织“地区规划(Regional Air Navigation Planning)”的职责,由7个地区办事处负责运作。由于各国越来越追求自己在国际航行中的利益,冲突和纠纷日益增多,致使国际民航组织的统一航行规划难以得到完全实施。战略工作计划要求加强地区规划机制的有效性,更好地协调各国的不同要求。

(3)安全监察(Safety Oversight Program)

全球民航重大事故率平均为1.44架次/百万架次,随着航空运输量的增长,如果这一比率不降下来,事故的绝对次数也将上升到不可接受的程度。国际民航组织从九十年代初开始实施安全监察规划,主要内容为各国在志愿的基础上接受国际民航组织对其航空当局安全规章的完善程度以及航空公司的运行安全水平进行评估。这一规划已在第32届大会上发展成为强制性的“航空安全审计计划(Safety Audit Program)”,要求所有的缔约国必须接受国际民航组织的安全评估。

安全问题不仅在航空器运行中存在,在航行领域的其它方面也存在,例如空中交通管制和机场运行等。为涵盖安全监察规划所未涉及的方面,国际民航组织在还发起了“在航行域寻找安全缺陷(Program for Identifying Safety Shortcomings in the Air Navigation Field)”计划。

作为航空安全的理论研究,现实施的项目有“人类因素(Human Factors)”和“防止有控飞行撞地(Prevention of Controlled Flight into Terrain)”。

(4)制止非法干扰(Aviation Security)

制止非法干扰即我国通称的安全保卫或空防安全。这项工作的重点为敦促各缔约国按照附件17“安全保卫”规定的标准和建议措施,特别加强机场的安全保卫工作,同时大力开展国际民航组织的安全保卫培训规划。

(5)实施新航行系统(ICAO CNS/ATM Systems)

新航行系统即“国际民航组织通信、导航、监视/空中交通管制系统”,是集计算机网络技术、卫星导航和通信技术以及高速数字数据通信技术为一体的革命性导航系统,将替换现行的陆基导航系统,大大提高航行效率。八十年代末期由国际组织提出,概念九十年代初完成全球规划,现已进入过渡实施阶段。这种新系统要达到全球普遍适用的程度,尚有许多非技术问题要解决。战略工作计划要求攻克的难题包括:卫星导航服务(GNSS)的法律框架、运行机构、全球、各地区和各国实施进度的协调与合作、融资与成本回收等。

(6)航空运输服务管理制度(Air Transport Services Regulation)

国际民航组织在航空运输领域的重点工作为“简化手续(Facilitation)”,即“消除障碍以足促进航空器及其旅客、机组、行李、货物和邮件自由地、畅通无阻地跨越国际边界”。18个附件中唯一不涉航行技术问题的就是对简化手续制订标准的建议措施的附件9“简化手续”。

在航空运输管理制度方面,1944年的国际民航会议曾试图制订一个关于商业航空权的多边协定来取代大量的双边协定,但未获多数代表同意。因此,国家之间商业航空权的交换仍然由双边谈判来决定。国际民航组织在这方面的职责为,研究全球经济大环境变化对航空运输管理制度的影响,为各国提供分析报告和建议,为航空运输中的某些业务制订规范。战略工作计划要求国际民航组织开展的工作有:修订计算机订座系统营运行为规范、研究服务贸易总协定对航空运输管理制度的影响。

(7)统计(Statistics)

《芝加哥公约》第54条规定,理事会必须要求、收集、审议和公布统计资料,各弱甸有义务报送这些资料。这不仅对指导国际民航组织的审议工作是必要的,而且对协助各国民航当局根据现实情况制订民航政策也是必不可少的。这些统计资料主要包括:承运人运输量、分航段运输量、飞行始发地和目的地、承运人财务、机队和人员、机场业务和财务、航路设施业务和财务、各国注册的航空器、安全、通用航空以及飞行员执照等。

国际民航组织的统计工作还包括经济预测和协助各国规划民航发展。

(8)技术合作

九十年代以前,联合国发展规划署援助资金中5%用于发展中国家的民航项目,委托给国际民航组织技术合作局实施。此后,该署改变援助重点,基本不给民航项目拨款。鉴于不少发展中国家引进民航新技术主要依靠外来资金,国际民航组织强调必须继续维持其技术合作机制,资金的来源,一是靠发达国家捐款,二是靠受援助国自筹资金,委托给国际民航组织技术合作局实施。不少发达国家认为国际民航组织技术合作机制效率低,养人多,还要从项目资金中提取13%管理费,很少向其捐款,主要选择以双边的方式直接同受援国实施项目。

(9)培训

国际民航组织向各国和各地区的民航训练学院提供援助,使其能向各国人员提供民航各专业领域的在职培训和国外训练。战略工作计划要求,今后培训方面的工作重点是加强课程的标准化和针对性。

我国是国际民航组织的创始国之一,旧中国政府于1944年签署了《国际民用航空公约》,并与1946年正式成为会员国。

1971年11月19日国际民航组织第七十四届理事会第十六次会议通过决议,承认中华人民共和国政府为中国唯一合法代表。

1974年我国承认《国际民用航空公约》并参加国际民航组织的活动。同年我国当选为二类理事国,至今已八次连选连任二类理事国。

2004年在国际民航组织的第35届大会上,我国当选为一类理事国。蒙特利尔设有中国常驻国际民航组织理事会代表处。

2013年9月28日,中国在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第38届大会上再次当选为一类理事国。这是自2004年以来,中国第四次连任一类理事国。当天参加投票选举的国家有173个,除中国外,德国、日本、意大利、澳大利亚、俄罗斯、巴西、美国、英国、法国、加拿大也同时继续当选一类理事国。

中国自1974年恢复参加国际民航组织活动以来,连续10次当选为国际民航组织二类理事国,并于2004年竞选成为一类理事国。国际民航组织大会每三年举办一次,本届大会于9月24日开幕,主要围绕航空安全、航空安保、环境保护、运输政策、法律等议题展开讨论。中国民航局副局长夏兴华率中国政府代表团参加了本次大会。

在中国经济社会持续发展的推动下,中国航空运输业进入了快速发展的新阶段。作为世界第二大航空运输体系, 2012年,中国完成航空运输总周转量610.32亿吨公里,旅客运输量3.19亿人次,货邮运输量545.03万吨。近三年年均增长幅度分别为12.6%、11.5%和7.0%。同时,中国民航在安全记录、提供空中航行服务、机场和机队的拥有量方面也取得了令人瞩目的成绩。2020年,中国的运输机场总数将达到260个,将满足旅客运输量约7亿人次的市场需求。

作为国际民航组织的创始国之一,中国积极参与国际民航组织各类活动和项目。2010年来,中国向国际民航组织的航空保安行动计划、北亚地区运行安全及持续适航合作、非洲航空安全全面实施计划项目提供了82万美元捐款,并与国际民航组织合作为发展中国家培训了近200多名航空专业人员。

八十年代初期,国际民航组织理事会决定,有必要对国际民用航空多年来成功地使用的程序和技术进行彻底分析和重新评估。因此,理事会设立了未来空中导航系统特别委员会。这个特别委员会不久作出的一项最重要的结论是,卫星技术为解决常规地基系统的缺点造成的问题提供了可行的办法。该委员会的结论还认为,使用全球系统是满足国际民用航空未来的发展和需要的唯一途径,而卫星技术则是全球系统中的一个重要因素。

继未来空中导航系统特别委员会的工作(1983-1988年)之后,又成立了未来空中导航系统发展与转接规划的监测和协调特别委员会(未来空中导航系统特别委员会第二阶段)(1988-1993年),该委员会提出了一个为国际民用航空界广泛接受的系统概念。这个概念称为通信、导航和监视、空中交通管理(CNS/ATM)系统,如今已经变成现实。CAS/ATM系统基本上是全球性的,因此,这些系统在很大程度上取决于使用卫星进行通信和导航,为了对使用现有的和未来的卫星技术进行空中导航制订必要的规定,在民航组织内设立了下述小组:

1、航空流动通信小组。1991年成立,主要就静止卫星用于航空语音、数据通信制定国际标准和建议的办法。当前,这个小组正在审查低地轨道和中地轨道非地球静止卫星的问题,并将酌情制订适当的技术规定;

2、全球导航卫星系统小组,1993年成立,当前,正在就使用现有卫星导航系统(即全球定位系统和全球轨道导航卫星系统)和可能使用地基和卫星扩增系统制订技术规定。该小组还在研究可能采用未来的(较长期)导航卫星系统并讲制订必要的技术规定;

3、航空电信网络小组。1995年成立,任务是审查全球导航卫星系统长期法律框架的不同类型和形式,并根据某些基本原则制订法律框架,该小组已经编拟了全国导航卫星系统服务的权利和义务章程草案案文,将提交给大会下届会议通过。

国际民航组织以英、法、西、俄四种文字出版各种民航技术经济和法律文件,已经出版并向公众提供的只有以下几种:

1、 《国际民用航空公约》, 附件10,第三卷。该文件载有国际标准和建议的做法以及航空流动卫星服务的指导性材料。

2、《全球导航卫星系统介绍和实际使用准则》。

3、 《民航组织杂志》偶尔登载涉及空间技术不同方面及其在国际民用航空中的用途的文章。

4、月刊《国际民航组织公报》。


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