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金融稳定

金融稳定是指一种状态,即是一个国家的整个金融体系不出现大的波动,金融作为资金媒介的功能得以有效发挥,金融业本身也能保持稳定、有序、协调发展,但并不是说任何金融机构都不会倒闭。 “金融稳定”一词,目前在我国的理论、实务界尚无严格的定义。西方国家的学者对此也无统一、准确的理解和概括,较多地是从“金融不稳定”、“金融脆弱”等方面来展开对金融稳定及其重要性的分析。

世界银行的研究表明,自20世纪70年代以来,共有93个国家先后爆发117起系统性银行危机,还有45个国家发生了51起局部性银行危机。促进金融稳定日益成为各国中央银行的核心职能。而我国在加入世界贸易组织以后,金融体系面临巨大的挑战和新的风险,维护金融稳定已经成为促进经济增长的关键因素,是国民经济健康稳定发展和社会长治久安的保障。

欧洲中央银行有关金融稳定的定义具有一定的代表性,其表述为:金融稳定是指金融机构、金融市场和市场基础设施运行良好,抵御各种冲击而不会降低储蓄向投资转化效率的一种状态。美国经济学家弗雷德里克S米什金认为,金融稳定缘于建立在稳固的基础上、能有效提供储蓄向投资转化的机会而不会产生大的动荡的金融体系。

国际清算银行前任总经理安德鲁克罗克特(Andrew Crockett)认为,金融稳定可包括:

(1)金融体系中关键性的金融机构保持稳定,因为公众有充分信心认为这些机构能履行合同义务而无需干预或外部支持;

(2)关键性的市场保持稳定,因为经济主体能以反映市场基本因素的价格进行交易,并且该价格在基本面没有变化时短期内不会大幅波动。

金融稳定是一个具有丰富内涵、动态的概念,它反映的是一种金融运行的状态,体现了资源配置不断优化的要求,服务于金融发展的根本目标。具体而言,金融稳定具有以下内涵:

作为金融机构的“最后贷款人”和支付清算体系的提供者和维护者,中央银行应立足于维护整个宏观金融体系的稳定,在密切关注银行业运行态势的同时,将证券、保险等领域的动态及风险纳入视野,重视关键性金融机构及市场的运营状况,注意监测和防范金融风险的跨市场、跨机构乃至跨国境的传递,及时采取有力措施处置可能酿成全局性、系统性风险的不良金融机构,保持金融系统的整体稳定。

金融稳定是一个动态、不断发展的概念,其标准和内涵随着经济金融的发展而发生相应的改变,并非是一成不变而固化的金融运行状态。健康的金融机构、稳定的金融市场、充分的监管框架和高效的支付清算体系的内部及其相互之间会进行策略、结构和机制等方面的调整及其互动博弈,形成一种调节和控制系统性金融风险的整体的流动性制度架构,以适应不断发展变化的金融形势。

金融稳定不是静止的、欠缺福利改进的运行状态,而是增进效益下的稳定。一国金融体系的稳定,要着眼于促进储蓄向投资转化效率的提升,改进和完善资源在全社会范围内的优化配置。建立在效率不断提升、资源优化配置和抵御风险能力增强等基础上的金融稳定,有助于构建具有可持续性、较强竞争力和良好经济效益的金融体系。

金融稳定作为金融运行的一种状态,需要采取不同的政策措施及方式(包括货币政策和金融监管的手段等)作用或影响金融机构、市场和实体经济才能实现,从而在客观上要求对金融稳定实施的手段或政策工具兼具综合性的整体考量。

相对较低且稳定的通货膨胀率可以给市场主体以稳定的预期,保持实体经济的正常运转,为经济的持续增长创造良好的条件。在欠缺价格稳定的经济环境下,市场主体面临的不确定性增加,金融交易及金融制度运行的成本升高,储蓄转化投资的机制易遭遇“梗阻”,从而增加了金融体系的脆弱性,难以保持金融稳定。

当然,价格稳定并非实现金融稳定的充分条件。金融失衡或不稳定的情形在稳定的价格环境下有时也会累积和发生。例如,20世纪80年代后期日本经济的物价水平相当稳定,但其后不久资产市场崩溃,金融机构积累了巨额不良资产乃至倒闭,进入长达10年的衰退期。

商业银行是经营货币的金融企业,银行业是以货币和信用为基础的行业。银行业的重要金融媒介功能、在金融业的规模和分量、与支付清算系统的“天然联系”及其防范金融风险的作用,决定了银行业在一国金融体系中占有举足轻重的地位。现代博弈论和信息经济学的分析表明,较之于证券业、保险业,银行业在信息不对称、风险分担和校正纠错机制方面具有更高的风险性和脆弱性,其发生不稳定的情形进而危及金融体系的概率也大大高于证券和保险行业。

金融安全是一国经济安全的核心,金融稳定是确保一国金融安全的重要基础。在一国出现金融市场大幅动荡、支付清算体系运行受阻、不少金融机构倒闭破产等金融不稳定的情形下,是不可能有任何金融安全可言的。当然,金融稳定并不必然带来绝对的金融安全。运行稳健、效率良好和结构合理状态下的金融稳定可以为金融安全奠定有力的基础;过度管制、效率低下和结构失衡状态下的稳定状况则会损害金融体系的中介功能,增加其脆弱性,酝酿着金融风险。

依据上述分析,我们可尝试确定金融稳定的目标为:保持银行业等金融机构和金融市场的基本稳定,防范和化解系统性金融风险。

中央银行履行金融稳定的职责能否顺利实施和充分发挥,在很大程度上取决于一整套较为完善的制度框架的确立及良好执行。按照西方经济学家切纳德等人的观点,一国的金融体系要较好地发挥功能,适宜的宏观经济环境、有效的监督和管理体制与健全的金融市场基础设施是必不可少的。上述三项因素已被西方学界视为构成金融稳定的“三根主要支柱”。

在我国目前转轨过程中的经济金融格局下,除了上述三项因素应包涵于金融稳定的制度框架以外,健全和完善市场主体的适格性、市场交易和秩序的稳健性等制度架构,也具有十分重要的意义。

具体而言,金融稳定的基本制度框架可主要包括以下五个方面:市场主体方面、市场结构和秩序方面、金融调控和监管方面、市场支持保障方面和金融风险处置方面。

我国已明确要建立资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。从目前的情况看,我国的金融机构仍然存在着产权主体虚置、公司治理欠缺、不良资产偏高、经营效率低下等问题,成为阻碍金融业快速发展的“痼疾”。在这方面,构筑良好的资本结构、完善的公司治理等制度架构至关重要,关键是要建立多重的股权约束机制,形成有效的激励、监督机制,解决好权责对称问题。

我国金融业存在着直接融资和间接融资、债券市场和股票市场、银行间市场和交易所市场、流通股和非流通股等结构不均衡以及金融秩序不规范的情况,使金融业隐含着内在的不稳定性,极易产生较大的金融波动,进而通过市场间的关联和互动,扩展到整个金融体系,最终酿成金融危机。在这方面,要注意放松金融管制,着力推进金融市场的改革和创新,确保金融秩序的稳定。要逐步建立资本市场与货币市场的良性互动机制,加强深层次的银行与保险业的合作,构建直接金融和间接金融协调发展的制度 “平台”。

具体而言,要放松商业银行进入证券市场、基金业、信托业等限制,构建合理解决证券公司融资需求的制度框架;推动资产证券化、货币市场基金等新兴金融工具的规范化发展,规范引导金融衍生产品的创新机制;建立和完善债券、外汇市场的做市商制度,改革强制结售汇制度,完善央行干预外汇市场的有关制度;依法严厉打击和惩治破坏金融秩序的违法违规行为。

要确立不同层次的制度安排来协调货币政策和金融监管的政策工具,以促进金融稳定目标的实现。(1)签署备忘录规定中央银行、财政部和监管部门在维护金融体系稳定中的职责和法律地位,明确中央银行对国家金融体系的总体稳定负责,财政部和监管部门也承担一定的责任;(2)构建协调宏观金融稳定与微观审慎监管的制度架构,增强中央银行的前瞻性宏观分析能力,提高监管部门的监管水准;(3)加强协商沟通,建立健全各部门之间防范跨市场、跨系统金融风险等方面的信息共享、协调配合的制度框架;(4)运用适宜的货币政策工具来稳定金融体系,可包括短期利率、公开市场操作、窗口指导等;(5)逐步建立功能性监管的框架,运用适当的金融监管手段来维护金融体系的稳定,如审慎的市场准入监管、及时的监督纠正措施等;(6)加快金融稳定指标的设计和评估,构建金融风险的预警机制,加强对跨市场风险和系统性风险的监测和分析。

我国需要将保证支付清算体系的安全提高到维护金融稳定的高度来认识。较好的市场保障制度是保持金融稳定的有力“缓冲器”。要建立和完善金融风险的补偿机制,确立存款保险制度、证券投资者补偿制度和寿险投保者补偿制度,并注意防范道德风险,充分发挥市场约束的力量。

要按照依法合规、适度有限、权责对称等原则,构筑一整套较为完善的制度架构来有效处置金融风险,以最大程度降低损失。应建立一套处置金融风险的长效应急机制和体系,明确其组织结构、决策部署和执行实施,预备多套风险预案;严格掌握标准,认真履行好最后贷款人的职能,明确提供流动性支持的规则“界限”,切实防范道德风险;完善金融机构市场退出的法律框架,探索建立良好的金融机构破产制度框架,改善现有的对有问题金融机构进行风险救助的手段和措施;会同监管部门尝试对金融机构进行风险类别划分,逐步确立分类指导、有效监督和及时处置的制度架构。

国际上认为,金融稳定的政策工具主要有四类:一是相对独立的政策工具,包括监测支付结算系统、宏观审慎分析、紧急流动性援助、危机协调管理四种手段;二是借助货币政策工具来稳定金融体系,包括货币信贷政策、短期利率、公开市场操作和信息交流与窗口指导;三是运用金融监管手段来维护金融体系稳定,包括审慎管制与审慎监管;四是运用风险补偿制度来维护金融体系稳定。

从我国当前金融稳定制度建设的现状看,这四类金融稳定政策工具都亟待建立健全和协调发展。

首先,保证中央银行支付清算系统的安全性与高效性是维护金融稳定的首要问题。因为,支付清算系统是金融基础设施的核心。各国中央银行都力求让支付清算系统的监测管理涵盖于大额资金交易有关的各个领域。但从我国目前看,人民银行仅负责支付清算系统的建设和相关标准的制定,而对银行卡业务的监管及相应的资金交易则由中国银监会负责。这部分尚游离在人民银行的支付系统监管之外的风险监管,对支付系统的稳定性造成一定的不利影响。

其次,微观审慎监管与宏观审慎分析要协调。目前,国内有一种观点认为,金融监管的职责和金融稳定的职责是等同的,认为如果每一家金融机构都好,那么这个金融体系就好;当某一家机构倒闭从而引发其他金融机构的倒闭,金融系统的危机也就到来了。然而,如果焦点仅集中在单个金融机构的微观审慎监管,就可能忽略宏观层面的其他更为重要的风险。国内外的研究表明,最大的信贷风险总是发生在经济周期的波峰时期,而这时如果应用微观审慎监管的传统指标分析,风险看上去就是最小的。

再次,紧急流动性援助与道德风险问题不容忽视。紧急流动性援助,又称为“最后贷款人”职能,是中央银行用于处理金融不稳定的最传统的工具。由于道德风险的可能,经济学家提出各种解决措施,包括对有问题金融机构征收惩罚性利率;提供紧急贷款时采取“建设性的模糊”的策略;要求有问题金融机构提供抵押品的做法,以及组织私营部门参与救助有问题机构。而我国目前对紧急流动性援助的制度安排还仅仅体现在央行与财政部发布的《地方政府向中央专项借款管理规定》中,着眼点也仅限于强调中央和地方责任划分与利益协调和个案处理的工作程序。这在一定程度上体现了“建设性模糊”的原则,但其他防范道德风险的措施还在探索中。

最后,危机协调管理问题不容回避。防范金融危机要立足于早分析、早校正。要尽快建立金融机构的风险预警系统和完善风险处置措施,尤其在由于个别金融机构风险引发的金融危机中,要有一些机制和措施及时地发现金融机构的风险,使得金融机构在风险加大或资产质量变差的情况下,有足够的压力尽快地加以纠正,这就是“及时校正措施”。同时,对于国际金融危机的不可预测性、传染性和危害性,也需要我们通过建立长效的危机应急处理机制,才可能在突发性金融危机发生时将损失降至最低、将风险控制在最小范围内。我们需要建立金融危机应急组织体系,统一制定和部署金融应急处理方案及其组织实施。

用于保持价格稳定的基本工具的货币政策工具,有时也可以用于促进金融稳定。长期看,价格稳定与金融稳定是相互促进的。但在短期,当中央银行为防止系统脆弱性引发系统性危机,向有问题金融机构提供流动性援助,相应地扩大了基础货币投放,具有通货膨胀效应,将影响价格稳定和央行货币政策的独立性。从我国的国情看,央行在行使最后贷款人职能时,其决策依据往往还不是有问题机构是否会引发系统性金融风险,而是该问题机构倒闭是否会导致社会不稳定,也就是说,当央行向资不抵债的机构提供再贷款用于兑付自然人存款以保证社会稳定时,央行在一定程度上代替财政履行了维护社会稳定的公共职能。这种最后贷款人职能“错位”带来的与价格稳定的潜在冲突是不容忽视的问题。

主要是信息共享机制与金融稳定协调机制的问题。目前,我国各监管机构对各项金融业务活动的情况和数据在调查采集、整理分析的过程中,采用的标准和侧重点各不相同,对风险的关注程度也不一致,而且数据透明度低、数据质量不高。各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制,难以做到高效及时地共享信息。然而,金融信息的及时性、准确性对于中央银行的意义不仅体现在货币政策制定和实施过程中,更重要的是体现在对金融风险和金融危机的处置中。此外,在涉及金融稳定问题上的及时沟通和协调工作,也非常重要。目前,由于我们还没有建立起协调机制,工作中出现的突出问题有:一是当中央银行与各监管机构对金融稳定的看法和评价的手段不一致时,在对一些事关宏观金融稳定的中央银行政策措施很难落实;二是在对出现流动性风险和退出市场的金融机构的救助问题上,中央银行与各监管机构在对金融机构的风险评价问题上可能看法不一致。

国际经验表明,存款保险制度、证券投资者补偿制度和寿险投保者补偿制度,在形成有效的金融机构市场退出机制、减轻政府救助负担、抑制个别金融机构倒闭造成的“多米诺骨牌效应”、降低系统性金融风险方面发挥着不可替代的作用。金融安全网应当是由审慎监管、风险补偿机制和央行最后贷款人功能这三大要素构成。从我国金融业发展趋势看,建立市场化的风险补偿机制,有利于充分发挥市场约束的力量,防范道德风险,有助于防止金融机构挤兑风险的传递和蔓延,从而在正常金融机构和有问题的金融机构之间建立起一道“防火墙”。

目前,世界上对于建立风险补偿机制还存在争论。一些国家的经验表明,设计与运行不当的风险补偿机制还有可能诱发“道德风险”问题,进一步加剧金融风险与金融危机。在完全的市场经济下,投资者应当对自己的投资行为负责。隐性的政府担保或全额的风险补偿机制下,金融机构可能涉足过度风险,存款人可能很少或根本没有动力监督和约束金融机构的过度投机行为,从而引发高的道德风险。过去,在中国,政府作为国有银行的“最后担保人”,事实上承担着保护存款人合法利益的义务。国有银行依赖政府的隐性担保,存在着过度涉足高风险、高收益领域的内在动机。一旦出现支付危机,则将风险转嫁给政府。现在,我们从隐性的政府担保到探索建立有限赔付的风险补偿机制,将有利于克服这一道德风险。此外,在我国经济转轨时期,财政负担较重、公共资金不足,央行应当“花钱买机制”,与其他部门共同建立有效的风险补偿机制,以降低系统性的金融风险。


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