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扩权县

扩权县是在行政区划不变的情况下,对部分县(市)扩大管理权限,减少管理层次,提高工作效率,降低行政成本,推动扩权县(市)抓住机遇,加快发展,尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市),促进城乡经济和区域经济协调发展,加快工业化、城市化进程,为全面建设小康社会创造条件。扩权县(市)被赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。主要包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等11个方面62项管理权限。

扩大管理权限的基本原则是:“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”,逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外,原需经设区市审批或管理的,变为由扩权县(市)自行审批、管理,报市备案;原需经设区市审核、报省审批的,原则上变为由扩权县(市)直接报省审批,报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项,采取省、市政府委托、授权等办法放权。扩权县(市)取得相应的管理权限后,同时承担与管理权限对等的责任。第二,逐步全面推开。扩大管理权限首先在部分县(市)进行试点,取得经验后再搞第二批。首批试点县的选择,注重把握四个方面:县(市)综合经济实力,城市合理布局,发展潜力,城区统筹兼顾。

“省直管县”和“强县扩权”,在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构,是最现实的选择。不少地方总结经验时,注意到了浙江经济大发展的经验,也认为有“省直管县”和“强县扩权”的功效。强县扩权无异给条件好的县(市)进一步优化发展环境,使之拥有更大的自主权,为最后省完全管县做好准备,具有不可忽视的重要作用。

20世纪80年代以来,随着社会结构的深刻演变,我国各级政府的权力格局、政府职能、行政流程与运行机制正悄然发生结构性变迁,通过权力下移,扩大基层政府的自主权,建构更为有效的地方治理模式,已成为现代公共管理的重要理念。在此背景下,我国地方行政性纵向分权风生水起,取得了重要进展,形成了有代表意义的分权模式。其概括起来有以下五种:一是以海南、重庆为代表的行政体制省直管县(市)模式,二是以浙江为代表的财政省直管+县(市)正职领导省直管+ “强县扩权”的混合体制模式,三是以河北、湖北等为代表的财政体制省直管县(市)+“强县扩权”模式,四是以江苏、江西等为代表的财政体制省直管县(市) 模式,五是以四川、湖南等为代表的单一“强县扩权”模式。

扩权县的对象、内容及成效

根据最新资料统计,截至2010年,我国开展“强县扩权”的省份为18 个,分别为浙江、湖北、河北、河南、四川、山东、福建、广西、云南、陕西、黑龙江、安徽、湖南、辽宁、吉林、甘肃、广东、海南、江西。“强县扩权”试点县(市) 为681个,其中浙江17个、湖北55个、河北22个、河南48个、四川59个、山东30个、福建60个、广西69个、云南55个、陕西15个、黑龙江 10个、安徽12个、湖南88个、辽宁15个、吉林41个、甘肃13个、广东30个、海南16个、江西18个。

虽然各试点县(市)在实施时间上有先后之分,数量上有多寡之别,力度上有强弱之差,但改革内容大同小异,都是按照“能放则放、责权统一”的原则,减少审批事项,简化审批程序,下放管理权限,扩大县(市)自主权的思路,把一些原属地级市的部分经济、社会管理权限直接下放给县(市)一级政府(海南省虽实行的是行政省直管县体制,其扩权改革的权力来源于省政府,但因其实行了“强县扩权”改革,故本文亦将其纳入讨论),赋予其与地级市同等的建设项目管理、土地审批、证照发放、价格管理、计划上报、税收管理、项目申报、用地报批、资质认证等权力。

总的来看,通过“强县扩权”改革,各扩权县(市)政府部门的积极性、主动性得到充分发挥,县域经济社会发展明显加快,县域发展环境持续改善,县域经济活力得到空前激发,县域经济综合实力得到明显增强,获得上下各方的充分肯定。如作为中国陆域面积偏小省份的浙江,通过实施“强县扩权”,极大地促进了县域经济的发展,近年,始终牢牢占据着全国“百强县”近1/3的席位,农民人均纯收入连续23年位居各省区之首。云南省2007年47个试点县(市)人均地区生产总值达13852元,相当于全省平均水平的13倍;农民人均纯收入达2801元,为全省平均水平的1.1倍,对全省县域经济发展起到了领跑作用。安徽省2007年12个试点县(市)的国民生产总值增长15.6%,比 2006年提高1.5个百分点,明显高于全省县域经济发展平均水平。

表征

如同一枚硬币有正反两面,“强县扩权”改革试点虽然取得了明显成效,但也遇到了一些具体问题和困境,有些还表现得较为尖锐,需要引起高度重视与认真对待。

部分权力口惠而实不至。一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重,本应由扩权县(市)享受的政策没有真正落实,存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。据某扩权县负责人反映,目前扩权和放权大体是“三分之一到位,三分之一半到位,三分之一蜻蜓点水”。也有的地方放了权,但有许多附加条件,县(市)仍解决不了问题,结果等于没有放权;部分扩权项目带有明显的滞后性,如某省规定“初级工职业资格证书核发由扩权县(市)自行审批,报市(州)备案”,而这项权力在扩权之前也是由县具体负责操作的。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力,甚至出现市与扩权县(市)在诸如养路费、车辆附加、交通规费等的征收中争利的现象,扩权和放权难关重重,情况不容乐观。

扩权县(市)处境尴尬。由于扩权试点改革削弱了市级政府的既得利益,因此这场改革很难得到市一级的支持,催生了县(市)与原来省辖市之间的矛盾。扩权试点后,试点县(市)与地级市既存在领导与被领导的关系,又存在着协商、合作与竞争发展的关系,出现了省与县两级积极性高涨、地市一级政府消极应付的“两头热中间凉”现象。这一微妙而复杂的关系,使扩权县(市)心存顾虑,进退两难,既有扩权后的“解放感”,又怕得罪所在的省辖市。实际操作中,扩权县(市)既要主动维护使用对省一级部门的话语权,又要维护与市相关部门的关系,原来的“一个婆家,一头应酬”变为“两个婆家,两头应酬”,哪方面都不能疏忽和大意。这种在省和市之间“踩钢丝”、“玩平衡”的状况增加了扩权县(市)协调的工作量。

工作流程出现梗阻。按照文件规定,试点县(市)有的项目可直接报到省直部门,但现实中仍要通过市再上报审批;有的权限虽下放到县(市),资金分配等还是按原程序运作。在一些放权的审批项目上,依然出现扯皮现象。如,某扩权县在申报用地指标过程中,市里认为县应该向省国土局获取指标,但省里却说指标已经下放到市里了,以至于该县2007年几乎没有拿到一个土地指标,而没有土地指标用地就是违法用地。又如,某试点县扩权后拥有3000万美元以下大型项目的审批权,但县一级的工商部门却发不了营业执照,项目要想开工,还得求市里的工商部门,很多试点县仍然必须像以前一样在市、县之间来回跑。部分试点县官员将“强县扩权”形象地比喻为“看到文件一喜,到部门办事一愣,最终结果心里一凉”。

扩权县(市)所获省辖市的支持力度“缩水”。一些省辖市在权力下放的同时,将应尽的责任和义务也一股脑儿甩出。如,一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区,帮扶县(市)发展的积极性有所降低,项目要求的配套资金迟迟不能到位。某县由于老工业企业较多,扩权前县政府每年支出的300多万元再就业资金、失业救助金由市负责统筹,扩权后,市里随即将其一并下放到了县,而该县每年只有80万90万元的社会保障支付能力,另有200多万元的缺口尚无从填补。又如,一些扩权县经济发展指标过去在市里的排位较靠前,而现在普遍被压到后面,甚至被挤到全市的末位,农用地转用指标、项目分配和资金配套等支持也相应出现衰减,有媒体形象地将其描述为扩权县(市)“有了对省府的话语权而失了市府的支持度”。

省、县两级政府新体制适应力遭遇挑战。一些试点省面对扩权后管理半径扩大、工作量增加和工作要求提高的情况,个别部门的管理能力和人员素质受到挑战,“偏好型决策,强制型服务,检查型工作”的痕迹较为明显,存在着对接不到位的问题。一些人员习惯于中央政策的传达、资金的分配、业务指导和文件审批等中间层次的工作,对基层的情况并不熟悉,对扩权县(市)因权力增加而产生短期化行为倾向的监管意识不强,少数部门对本部门扩权后相关的适应性实施细则和办法制定滞后,使扩权县(市)在操作过程中无所适从,一些省直厅局的处室办事时仍要求出具省辖市相关文件和证明,甚至出现下放权力“前放后收”的现象。一些扩权县(市)在直接对省后,人员的素质难以适应业务衔接需要,对扩权的重大意义认识不足,与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动,对扩权政策存在着“等、靠”思想,缺乏相应的配套措施,没有用好用活有关扩权政策,影响了部分职权的有效运行。

行政运行成本有所增加。实施“强县扩权”改革后,扩权县(市)跑省城请示汇报、开会学习的次数增多,加之省里的一些业务部门与处室也经常召开会议,交通差旅等费用大幅度增加,交通不便的边远地区则更为突出。而且尽管每次扩权县(市)都与市里的人员一起参加省里的会议和学习,回来后市里通知开会或培训仍然要参加,经常开双重会议。过去扩权县(市)只需给市里报材料,现在省市两级都要报,出现大量重复报批情况,扩权县(市)的工作经费和运行成本反比改革之前增加了。

扩权对象过度侧重发达县(市)。依据国务院扶贫办最新的《国家扶贫开发工作重点县名单》和国家民委的《民族自治地方国家扶贫工作重点县名单》,对681个试点县(市)的经济发展水平进行统计分析可知,在扩权试点县(市)中属于经济强县(市)的为544个,约占总数的80%;属于经济弱县 (市)的为138个,约占总数的20%,比例明显偏低,而如果根据各省官方文件对于扩权县(市)经济发展水平的认定,其比例则更低。这种过度差序结构不利于探索相对落后地区县域经济的发展模式,也容易加剧各个县(市)间发展的不平衡。

五、扩权县的拓展路径选择

进一步提高放权质量。总的原则是,只要有利于县(市)加快发展,该放就放、能放尽放,切实做到真放权、放实权,真正把实质性、关键性和涉及具体利益的权限放给县(市)。对那些可以由市场和社会行业组织承担的,要坚决取消和下放。一是要认真检讨现有文件中扩权的条款,把属于虚权、与实际不相符、实际工作中无法操作、与法律法规相抵触的内容清理出来,切实将有实效、易操作的权力下放到县(市)。二是要增加一些县(市)急需的扩权内容,对于一些对地方发展有积极推动作用的权力,应创造条件下放给县(市)。三是要对已经扩权的条款和即将扩权的内容进行法律审查,避免出现与法律法规相违背的情况,今后也应随形势变化与法律变更,与时俱进地进行调整修正。

进一步厘清市县关系。总的目标是要建立一种市县两级和谐相处、既竞争又合作的新型关系,形成“交互理性”。一是要统一放权市级政府的思想认识,引导市级各有关部门充分认识权力下放的重要性,避免地市在实际工作中可能出现的一些因担心丧失权力而阻挠改革的情况。二是明确扩权后市级政府的职责定位。将市级的主要职责确定为主要负责重大方针政策的领导和督查落实,跨县域的经济社会发展规划、基础设施建设、环境建设和保护、突发事件处理等重大事项的组织协调;继续发挥市带县作用,继续在公共设施、公共财政、公共事业等方面一如既往地支持扩权县(市),进一步加强对扩权工作的指导、协调和衔接,切实做到放权到位。三是要明确权力的归属,规范操作程序。将地(市)与县(市)在扩权过程中的相应权力和工作程序用规范性文件予以详细规定,防止出现“有权力争着要,有责任竞相推”的现象。四是要建立和完善利益平衡机制。省政府对涉及扩权县(市)与所属地级市经济利益的基数划分或需要参照基数数字的,要按照“公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可”的原则,做好基数划分工作,地级市因县扩权受到的短期经济损失由省里给予相应补偿。

进一步推动扩权转型。分权化改革的政策内涵是通过制度创新,使“三农” 问题突出的区域摆脱困局,提升整个县域经济的活力,促进城乡协调发展。因此,目前的改革应从侧重于对经济强县(市)放权的“强县扩权”模式向对所有县 (市)平等放权的“扩权强县”模式转换,欠发达的经济弱县(市)更应成为关注的重点,今后在试点县(市)的选取上应更多考虑经济发展相对落后地区的县 (市),通过平等扩权,促进不同经济发展水平的县(市)共同繁荣、共同进步,同时也有利于我国探索出一整套适用于不同类型地区县域经济发展的有效模式。

进一步降低行政成本。一是要进一步加快省市两级政府的职能转变。按照市场经济体制与现代政府职能体系的要求,把属于企业、市场、中介组织与其他经营主体的权力统统下放,进一步发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,从根本上减少不必要的管制项目和行政事务。二是要大力普及电子政务。充分利用现代信息网络技术与远程办公系统,搭建起现代化远程工作平台,最大限度地运用电子政务,实行信息化办公,将社会事务进行扁平化处理。三是要实行进一步简化办事程序、实行政务大厅集中审批、联合办理。四是要进一步精减会议数量,提高会议效率。五是要加大现代交通网络建设力度,尽快形成方便、快捷的交通运输系统。

进一步提升管理水平。省级政府各部门要尽快适应“强县扩权”和行政管理扁平化趋势对其工作理念与工作方式提出的新要求,进一步加强业务学习,改造政府流程,调整工作方法,提高工作的回应性,增强垂直指导县域发展能力,加大对扩权县(市)的监管力度,建立扩权约束机制,将县域的全局性、战略性、关键性问题纳入重点指导范围,将容易出问题和被忽视的环节纳入重点监管范围,促进县域经济科学、协调、和谐发展。市级相关部门要尽快消除新型市县关系带来的不适应症状,进一步转变思想观念,及时调整政府职能,一如既往地支持扩权县(市)的改革发展。扩权县(市)的领导及工作人员要加强学习与培训,提高政策运用能力、工作协调能力、科学发展组织能力;要加强与省市两级相关部门的沟通联系,积极做好应对工作;要跟踪研究上级关于 “扩权强县”的有关政策,吃透精神,采取有力措施,用足用活扩权政策,赢得“扩权强县”的最大效益;要不断探索创新管理方式,切实提高公共服务的质量与效率,构建“既廉政又廉价”的现代服务型政府。

“强县扩权”改革在一定程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制,对深化行政管理体制改革、提高行政效率、降低县域经济发展的交易成本、推动未来行政区划改革、促进城乡协调发展具有重要意义,但由于此项改革是在我国现行体制保持稳定的情况下进行的,其制度适应性必然受到现行体制的诸多羁绊。当下我国的行政体制改革已经从减人、减事和合并机构的调整,扩展到减少行政层级的结构性变革上,扩权县(市)人事管理权的省辖市统管已成为其发展的最大体制障碍。“扩权强县”改革问题的最终解决,相当程度上要依赖于以行政体制省管县(市)为主导模式的地方政府体制改革,而“强县扩权”改革与各地竞相试水的财政体制省直管改革则为行政省直管的顺利推进积累了丰富的政治智慧和实践经验,成为行政省直管县的实质性前置环节。

各地强县扩权实践

实行省管县财政管理体制,打破省管市、市管县模式 2004年5月11日,湖北省财政厅正式对外发布了《关于省管县(市)财政体制改革的具体实施意见》,打破省管市、市管县(市)的财政管理模式,取而代之的是省管县(市)的财政管理体制。 据了解,这次改革,暂不调整财政收支范围,但对不符合支持县域经济发展要求的市、县(市)收支范围划分,省财政将予以规范和调整。实行省管县(市)的财政管理体制的基本原则是:维持现行利益分配格局;共同支持县域经济发展;坚持权责统一;坚持积极稳妥、有序推进。实行省管县(市)财政体制的范围是:原实行省管的武汉市等17个单位继续实行省直接管理(含所辖区),全省52个县(市)(不含恩施州所辖的8个县市)实行省管财政体制。改革后,省对下的各项转移支付补助,要按照规范的办法直接分配到市、县(市);省专项补贴资金,由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到市、县(市),同时抄送市财政及有关部门。《意见》还规定:从2006年6月1日起,湖北省各市、县(市)人民银行国库直接对省报送收入报表,同时,省直接确定各市、县(市)的资金留用比例,资金留用比例一年一定。  其实,早在2003年6月26日,湖北省委办公厅就下发《关于扩大部分县 市 经济和社会发展管理权限的通知》,决定对大冶、汉川、宜都、京山、恩施等20个县市“扩权”,以前市州一级掌握的大部分经济管理权限和社会管理权限下放。“扩权”涉及20多个政府部门,包括计划、商务、国土、交通、建设、税务等,几乎涵盖了经济管理权限的所有领域,“扩权”事项多达239项,近似于“省管县”。 仅半年时间,多数扩权县市便进入了良性成长轨道。截至2003年底,大致实际利用市外资金10.9亿元,同比增长118%。2004年一季度全市完成财政收入14424万元,同比增长40%。而湖北省经济委员会提供的统计数据则显示,20个县(市)2003年实现国内生产总值1131.38亿元,同比增长10.04%;完成固定投资261.6亿元,增长13.78%;完成地方财政收入37.21亿元,增长8.78%;主要经济指标稳步增长,许多指标超过全省平均水平,并涌现出一批不同发展类型的县市。

对25县(市)扩权,暂不实行省管县 2004年4月,为加快全省县域经济发展,河南省决定给25个县(市)扩大经济管理权限和社会管理权限,加大对其的政策扶持力度。其中巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等五县(市),因为其区位优势明显、有望培养成未来地区性中心城市,赋予其与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。这五个县(市)可以拥有计划直接上报、财政直接结算、项目直接受理、土地直接审批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有和信息直接获得的权限。同时,河南省还将选择20个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县(市),赋予其省辖市的部分重要经济管理权限,具体为在建设项目管理、土地审批、证照发放方面享有与前五个县(市)相同的经济管理权限,即项目直接受理、土地直接审批和证照直接发放,国家和省在上述三个方面对省辖市新出台的经济管理政策和经济管理权限划分,25个县均可直接享有。对于这些县(市),建设用地等指标将予以倾斜。同时河南省还规定,今后对全省县(市)的项目,只要符合国家产业政策,无论规模大小一律不再审批,由投资主体自主决定。 这次出台的政策对县域经济在财政、税收上的扶持,可谓高“含金量”。目前,相当一部分县财政状况不佳,不足以维持县乡政府的运转。这些政策的优惠力度体现了“多予少取”的精神,有利于缓解目前县乡财政困难的局面。财政方面,河南省政府提出,建立县域经济发展奖励资金,从2004年起,省财政每2年安排3亿元,专项用于对发展速度快、经济效益好的县(市)奖励。在整合现有支持县域经济发展的各专项资金的基础上,省财政从今年起每年再安排2亿元,以贴息、补助等形式重点投向培育特色经济、壮大龙头企业、支持中小企业和高新技术产业发展等项目。把以前的直接投入变为奖励、补助,可以大大提高县域政府发展经济的积极性。税收方面,这次政策对县域经济的支持更大,从2004年起,省级营业税除省投资的跨市经营企业外,全部下划所在市县;省级企业所得税除重点企业、特殊行业、跨省经营集中纳税企业和跨市经营企业外,其他企业所得税全部下划所在县(市);省级个人所得税全部下划市县。除养路费、客货运附加费、各项航运规费和中央规定的规费外,取消省、市两级对县(市)非税收入分成。这对财政实力较弱的县(市)领导看来,几乎是一棵救命稻草,等于不用再向上级财政缴钱了。 至于目前外界风传的县(市)扩权下一步可能就是“省管县”,河南省有关专家认为,河南目前还不具备实施“省管县”条件。市管县发展到今天虽然有了很大的弊端,但省管县目前还只是学术讨论阶段。但扩大县域经济管理权限对中心城市的潜在影响还是存在的。以郑州为例,所辖6县(市),除了中牟外,都是扩权对象,扩权后郑州的财政压力可想而知。2011年,河南省下发《中共河南省委、河南省人民政府关于印发河南省省直管县体制改革试点工作实施意见的通知》,巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县10个县(市)成为省政府直管县。

将实行“省管县”,给县以地市级经济自主权,留利于县 2004年9月22日,辽宁省省长张文岳主持召开省政府第38次常务会议,会议审议通过了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》。此时,距中共辽宁省第九届委员会第七次全体会议闭幕刚刚两个月,在这次会议上,关于“改革县域经济管理体制,进一步下放经济管理权限,扩大县 市 级经济管理权限,对进入全国综合实力百强县的县 市 ,赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。辽宁“省管县”的改革目标已经确立,具体方案已在研究中,但由于涉及行政管理体制改革和政府职能转变,其实施还待有关部门批准。主要做法就是绕过市,由省里直接管理县干部,改变现行的财政分配体系,给县以地市级的经济自主权。准备在一些县先搞试点,海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市和大石桥市5个百强县(市)最有可能成为“省管县”的试点县。 辽宁省实行“省管县”改革的一个核心思想就是“留利于县”。省直管的县级财政留成比例将大大增加,以便使县里能集中更多的财力来发展县域经济,从而增加地方财政收入,缓解财政矛盾。此举被认为是辽宁自改革开放以来,最重大的经济体制改革举措之一,对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。 辽宁省实行“省管县”改革亦意欲突破财政困局。就辽宁国有经济总体状况而言,与外省相比并不逊色。非国有经济发展相对滞后,县域经济发展缓慢,是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来位次持续后移的重要原因。辽宁大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况,2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响,在全省14个市中,有12个市属于“吃饭财政”。

实施“省直管县”财政体制,推行“乡财县管”改革 2004年2月25日,安徽召开全省财政工作会议。省委、省政府决定从今年起,安徽省实施省直管县财政体制。 这项重大的财政体制改革的主要内容是:将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务偿还、工作部署等直接到县。改革的基本目标是确保县乡工资正常发放,有效控制县乡债务,促进县域经济发展,争取通过2至3年的努力,实现县乡财政状况根本好转。 从今年起,省财政每年将选择部分县(市),对其预算进行审查,促进县级财政科学、合理地安排预算,优先保障工资正常发放。对擅自变更预算,导致国家规定的工资和津补贴不能按时发放的,省财政将扣减有关县(市)转移支付资金,并通报批评。同时建立激励机制,对通过自身努力保证了收入目标任务的完成和工资正常发放的县(市、区),予以奖励。对未实行省直管的少数县(区),省财政将继续给予支持和帮助,确保过去已明确的扶持政策、资金不因改革而受到影响。 今年还将在全省范围全面推行“乡财县管”改革,坚持“三权”不变基本原则,即预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变;主要内容是以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”,由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支,同时调整乡镇财政所管理体制。

2003年10月,省委、省政府出台了《关于加快县域经济发展的若干意见》,这一意见明确规定:除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外,其余的省、市政府审批权均授予县(市)政府行使,由县(市)自行审批;省直各部门对县(市)的各类专项补助直接下达到县(市),抄送各地级市主管部门备案。

2004年3月13日,为深入贯彻落实黑龙江省县域经济工作会议和《中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府关于加快发展县域经济的若干意见》(黑发(2003)15号)精神,按照放权放手给政策的原则,黑龙江省政府发布《关于扩大十强县(市)经济管理权限的决定》,决定扩大阿城市、绥芬河市、双城市、肇东市、尚志市、呼兰县、五常市、讷河市、虎林市、宁安市十个经济强县(市)的经济管理权限,共计218项,为其加快发展创造宽松的政策环境。省直有关部门放权不能放责任,要按照建立服务型政府的要求,积极探索新的管理模式,加强指导和监督检查;市直有关部门要积极配合,搞好衔接,不准截留下放的权限,做好备案和服务工作;十强县(市)要抓紧制定实施细则,用好用足政策,加快经济发展。

2004年9月,省21个国家扶贫工作重点县进行“省直管县”财政体制改革试点,就是在维持现行行政隶属关系、确保各级既得利益的基础上,改变原来市管县的财政管理模式,将县财政划归省财政直接管理,财政收支划分范围暂不调整,各类补助(上解)、资金调拨等由省财政直接和县财政结算。江西省将从试点县切入,逐步建立起激励与约束并举的财政分配机制。

2004年9月,湖南省召开的全省加快县域经济发展暨要素市场改革会上产生了两个关键词:“强县扩权”、“弱县放权”。将“在经济强县实行‘强县扩权’改革试点,赋予其省辖市的权限”。对此,专家们提出了具体建议:加快发展县域经济,政府应提供良好的政策环境,简政放权。湖南省级政府部门应进一步下放经济社会管理权限,将可能下放给基层的事权尽快下放,尽可能减少行政审批,使简政放权工作得到真正落实。实行省管县有利于实现宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级,符合城乡分治的国际惯例,符合世界行政史客观规律,有利于省对县 市 扶持资金落实到位,有利于降低行政成本,提高办事效率。但“省管县”体制要逐步推行。湖南省可根据不同类型县市分期分批逐步进行:第一步实行试点,在20个经济强县中推行“省管县”体制;第二步是虚化地级市,在全省范围内实行“市县分置”,县和地级市都直接由省管辖;第三步是撤消地级市,使地级市成为本来意义上的城市,在行政级别上和县平行,实行宪法所确定的省、县、乡三级政府的地方行政管理体制。

2004年10月25日,河北省委、省政府在省会河北会堂召开县域经济发展座谈会。会上,省长季允石要求,省直各部门和各设区市政府,要切实加强对发展县域经济的指导和帮助,进一步完善支持县域经济发展的具体政策和措施,特别是要大力推进行政管理体制改革,全面落实省里确定的简政放权政策,积极学习借鉴先进省市“强县扩权”的经验,扩大部分县 市 的经济决策权、事务统筹权和社会管理权,增强县域经济的自主发展能力。

近十年来,浙江省多次研究扩大部分县市经济管理权限,于1992年、1997年两次出台扩权政策,激发了县域经济的活力。1992年,浙江省对13强县放过一次权,主要是审批权;1997年,在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限,在全省反响强烈,很多县都纷纷要求享受这个权限。尤其是萧山,这几年来实实在在从扩权享受到好处。在2000年9月,当时浙江省人民政府发布的《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》中就已经提到:“对一批经济发达、基础设施条件较好、要素集聚能力强,具有较好发展前景的县(市),经省政府批准,赋予部分地级市的经济管理权限”。由于条件尚未成熟,所以又规定“具体办法另行制定”。但这个文件已经足以说明当时浙江省确实已经在考虑给部分经济强县适当下放权力的可能性了,所以这次放权改革也并非突如其来,而是有步骤地进行着。由繁化简是这次改革的一个亮点,事实上对于浙江省而言,这只是一个时机问题,而不是认识问题。早在1992年,为“在经济上和上海接轨”,浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权,那次扩权出台的只是一些“原则性的意见”,实际执行中,有一些权力放不下来 做不到“化简”。 2002年8月17日,浙江省委办公厅下发“浙委办 2002 40号”文件,将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市、诸暨市、余姚市、乐清市、瑞安市、上虞市、义乌市、海宁市、桐乡市、富阳市、东阳市、平湖市、玉环县、临安市、嘉善县等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区、余杭区和宁波市鄞州区。这份文件后来被浙江省有关部门简称为“40号文件” 。从2002年8月起,把地区一级的经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县区,经济上近似省管县。这种直管扩展到社会管理职能,如出入境管理、户籍管理、车辆管理等,重点是县财政直接对省负责。当时由浙江省委下发的一份文件中,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。 浙江已试行经济上省管县,扩权的总体原则:能放则放。下放的权限主要分两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外,须经市审批或由市管理的,由扩权县 市 自行审批、管理;二是须经市审核、报省审批的,由扩权县直接报省审批,报市备案。对国务院有关部委办文件规定的,须经市审核、审批的事项,原则上也要放,具体操作中可以采取两种形式:一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;二是积极争取中央有关部委办授权或同意。 促进县域经济发展,“强县扩权”战略功不可没 浙江这次扩权的17个经济强县共同的特点是:都具有浓郁的创业氛围,拥有一批既竞争又合作的中小企业群,特色产业优势明显,政府的公共政策有广泛的支持性。经济专家认为,进一步增强经济强县的综合经济实力,以此培育新的经济增长中心,可以带动全省经济的快速增长。浙江的强县优势有时甚至在一个地级市的范围内更为明显:如慈溪和余姚、乐清和瑞安、温岭和玉环,国内生产总值之和分别占宁波、温州、台州的30%以上;义乌、东阳两市的国内生产总值合计为246.05亿元,占金华8个县(市、区)的一半;绍兴、诸暨、上虞3个县(市)的国内生产总值合计达527.49亿元,占绍兴市6个县(市、区)的64%;海宁、桐乡、平湖、嘉善4个县(市)的国内生产总值合计达430.83亿元,占嘉兴全市的70%。 浙江这次强县扩权受到了各界的重视,这些年来实施的强县战略如今已经成效显著,所以浙江的县域经济也特别发达,相对来说城乡经济发展还是比较协调的,这次强县扩权是顺应了这种形势。 目前,17个经济强县抓住有利时机,正加快转变政府职能、改善部门服务、更新干部观念,进一步优化发展环境,为促进产品上档次、企业上规模、产业上层次,充分调动方方面面的积极性。浙江省在第三届全国县域经济基本竞争力评价中,获全国百强县(市)中的27席,居全国各省市区之首。浙江省县域经济的大发展与一直进行的“强县扩权”分不开。例如余姚市,原属于宁波市政府管理的《台港澳侨投资企业批准证书》和《外商投资企业批准证书》早在十多年前就将这项权限下放给余姚市外经贸局。在连续两年高位运行的基础上,今年余姚市引进外资工作再创佳绩:1月至9月,实到外资1.663亿美元,比去年同期增长83.9%;协议外资3.48亿美元,同比增长123.2%;而2001年,余姚年度实到外资在全省各县(市、区)率先突破一亿美元,达到1.05亿美元,2002年,余姚实到外资再度大幅攀升,达到1.58亿美元,再度荣登全省榜首。 启示:扩权有助于解放生产力,总体上利大于弊 浙江之所以敢放权,固然是因为浙江的县域经济已经相当发达,一部分已经接近中等城市的发展水平,有着大量的经济事务和社会管理事务需要更为高效地处理,从另一方面看是浙江多年来发展县域经济的结果。许多经济强县逐渐具备了中心城市的集聚和辐射功能,形成了对区域经济发展有重大带动力的区域性生产要素聚点。 扩权就是“放权”,实质是减少审批环节,降低“过程成本”。要想让县域经济发展得快,就得给它快步走的条件。计划经济的残留主要在行政领域,审批制度里面的确太多的东西已经不符合发展的现状了,按照级别、部门进行层层审批,很多经济权限都是按照行政来划分。如果严格按照原来的审批制度,下面都管死了,没法发展。如规定3000万元以上技改投资项目,要报省级部门审批,但下面这样的项目太多了,根本就批不过来。有的项目要盖100多个章,跑了两年下来,项目已经没有意义了。这些年砍掉的是审批事项,审批环节没有进展。这次17个县主要是在审批环节上进行改革,力度比往年大。所以说,这次权力下放是一种松绑,是市场经济发展到一定阶段的必然需求。不可否认,放权之后对于提高办事效率的贡献是巨大的,“政府一级级掌勺,企业一次次跑堂”,拖沓的作风已经成为阻碍经济快速发展的“拦路虎”,去除这些“拦路虎”就是解除了经济发展的束缚。  既然是好事,为什么不早放,为什么先首批选择20个经济强县(市、区)扩权呢?这其中还是隐藏着一种担心。县域经济的壮大会在要素集中方面对地级市构成“威胁”,因此要协调好中心城市的扩张与县域经济的发展的关系。因为扩权毕竟还是一个新生事物,扩权“绕开”市级部门直接“放权”给县级政府行政部门,权力直接让渡到县一级,无形中“架空”了一些省直部门和市级政府相应的权力。但也有专家指出,在告别资源配置靠计划调拨多年以后,在法律法规、社会保障乃至市场本身已经比较规范成熟的今天,不必怕放,不必再担心一放就乱,甚至也没有必要先期限制在20个经济强县市以内,让另外县市再排队“苦等”几年;扩权的目的在于激发活力、调动积极性,为县市创造体制新优势、发展新空间,所以扩权县市的界定标准宜宽不宜严,纳入范围宜多不宜少。  不过,扩权县市亦须淡化权力意识,需要县市长们增强主动性,把握机遇性,注意承接性,把经济管理权限的扩大,看作服务压力的增加和服务要求的提高,使扩权真正成为加快发展的动力。在2002年的“中国百强县市排行榜”上,浙江的总数居第一位,但前10名里仅有萧山区。要从体制上对县域经济的软环境作出重大突破,从政策上拉近与广东等省的距离。  如果说放下来的权力就是生产力,那么明白了这一点你就不难理解为什么杭州、宁波和嘉兴索性让未进入扩权县名单的其他县区全部享受“扩权县”的待遇,就连经济相对欠发达的衢州、丽水也参照省上的扩权政策,宣布给部分县区放权。其中嘉兴市所属的五个县市都是中国百强县,这次海盐县没有进入省里扩权的名单,嘉兴市则自动放权给了海盐县。  浙江这次扩权一如以往非常低调的办事风格,但是仍然引起了各方面的高度重视,浙江未被列入扩权的县市以及外省对此都表现出极大的兴趣。有媒体指出,浙江的改革缘于浙江人独有的个性,文章甚至将浙江这次强县扩权和当年安徽凤阳小岗村农民自发实行的“分田到户”对中国的未来发展具有的意义相提并论。从起初的经济领域到后来的一些社会管理职能,都被县、区“得寸进尺”地争取到了。更有“甚”者,原来“扩权”的只是经济强县,现在包括丽水、衢州等一些经济欠发达地区也开始给县、区扩权。浙江人在改革开放以后所表现出来的冲劲有目共睹,从“温州模式”到“浙江现象”,很明显,这不全因浙江人的吃苦耐劳,更有“摸着石头过河”不怕“呛水”的气魄。在报纸上看义乌市高楼林立的街景鸟瞰图,你很难想象它是一个县级市。而由于它现在所拥有和地级市相等的权力,我们更可想象,不久的将来又会是怎样一幅图景。而相比之下,一些内地地区的窘迫是否在相当程度上是缘于自身?“浙江现象”至少揭示了内地一些地区的三点弊端:一是“等”。浙江的发展几乎全是靠自己摸爬滚打,浙江人不等,更不愿意等,而是把每一厘钱的利润都看得磨盘大,正是这样“不以利小而不为”,使他们在改革开放早期就奠定了雄厚的经济基础。二是“靠”。最近中央对于重建东北,不再像对西部一样注入大量资金,而仅是为其“松绑”一些政策;其实浙江人早就自行松绑了,他们不用中央“解扣”,而是自己去寻找政策“缺口”。三是“惰”。正因“等”、“靠”心理,才逐渐养成了“惰”的习性。一些地方认为,发展就是招商引资,于是纷纷划出一块地来“守株待兔”,或给下级定下指标和任务,似乎没有了外来资本,发展就无从谈起。 浙江省实施“省管县”体制,省把能放的权力和利益直接下放到县,避免了“市管县”体制下市对县权力和利益的截留,调动了县发展经济的积极性,推动了县域经济的发展。浙江省实行的“省管县”、“县市分治”的做法,尽管可能牺牲若干市区,却换来了一大批县、县级市的快速发展,所得大于所失。 改革仍在进行,任重而道远 目前,浙江正在研究第二轮扩权方案,准备使扩权县的总数达到25个左右,同时再增加一批扩权事项,包括一些地市级的社会管理权限,如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。据了解,从10月1日起,杭州市余杭区公安分局和诸暨市公安局的出入境管理科已经成立,虽然业务主要是负责往来港澳地区通行证的办理,范围还很小,但却是一个很大的突破。 改革的短期目标是:逐步取消计划单列市,或者转变为直辖市,或者变为省辖市;而除了直辖市外,其他地方行政单位均由省政府管辖;市管县体制除了郊区县,要逐步取消,由“城乡合治”改为“城乡分治”。据专家介绍,比较理想的办法是在现有条件下实行市县分置,即市只管理城市自身一块,县改由省直接管理,并且考虑逐步撤掉地级市。改革将根据属地原则,由市县政府更多地直接管理公共事务;而在经济领域,将逐渐缩小地方的经管职能,特别是市县以下政府制定经济政策和涉及给企业制造障碍、涉及经济环境的职能,要大为减少。  但是也有不少人士指出,下次扩权相对来说难度较大,省里都不一定解决得了,因为现在还保留的审批权限,控制在省级部门和中央部委手里。因此,在目前的行政区划框架下,县级政府继续扩权的空间不大,第二次扩权应更多考虑如何促进服务型政府的转变上。强县扩权是一个不断完善的动态过程,改革的目的不仅是去除经济发展中的制度弊端,而且也是节约行政成本的过程。

日前省政府已批准决定,从2012年7月1日起,将我省的龙川县、五华县、博罗县、阳春市、徐闻县、高州市、英德市、饶平县、普宁市、罗定市纳入省直管县财政改革第二批试点范围。由此,省直管县财政改革试点从原有的南雄市、紫金县、兴宁市、封开县、顺德区5个,增加到15个。

为何进行改革?

区域发展不平衡和县域财力薄弱已成为制约我省可持续发展的短板。通过开展改革,能使县级政府更好地结合本地情况谋划县域经济发展

2010年,应财政部要求,广东选择了南雄市、紫金县、兴宁市和封开县等4个县(市)开展省直管县财政试点工作。同年,为配合顺德区行政综合改革对顺德区也实行省直管财政体制。

省财政厅厅长曾志权介绍,区域发展不平衡和县域财力薄弱已经成为制约我省可持续发展的短板。统计数据显示,2010年省、市、县三级收入占全省财政收入比重分别为19.12%、44.33%、36.55%,财力分布呈现两头小、中间大的“橄榄形”。2010年全省67个县(市)一般预算收入仅占全省一般预算收入总额的8.5%。人均可支配财力仅为4.52万元。因此因地制宜地推进省直管县财政改革,强化县(市)独立的财政主体地位显得尤为重要。

而省直管县财政改革实际上是一种财政管理体制扁平化的探索,能够减少政策传递和资金拨付环节,确保政策信息传递的准确和快捷,保证资金下达的安全和便利,有效提高财政运行效率、节省财政管理成本;“同时,使县级政府成为真正的一级财权主体,能更好地结合本地实际情况谋划县域经济发展,充分调动县级的积极性、主动性、创造性。”曾志权说道。

为何扩大试点?

过去一年多来,5个试点县(市)各项工作运转顺畅。由此,广东决定进一步扩大改革试点,并按照主体功能区的规划要求,充分考虑生态发展因素

从此前5个试点一年多时间的实施情况来看,试点县(市)各项工作运转顺畅。

紫金县财政局局长龚子岳对此深有感触。他说:“改革后,省按季核拨固定补助收入和一次性专项资金,国库资金较充足,我们可根据先急后缓的原则安排涉及面广、影响稳定的资金支出,运行效率明显提高。”封开县也反映,省直管财政后,实现了省、县两级财政“直通车”,可以直接向省财政厅反映发展情况,争取专项资金;同时为封开县财政资金运作提供了一个较为宽松的空间,财政保障能力进一步增强。

而由于初步构建了财权和事权相适应的财力分配机制,也调动了镇(街)强化财力保障的积极性。数据显示,通过省直管县财政试点改革之后,各地财政收入增幅明显。2011年南雄市一般预算收入增长26%,一般预算支出增长40%。兴宁市2011年财政收入增幅也达到了63.6%。

由此,广东决定进一步扩大改革试点,并按照主体功能区的规划要求,充分考虑生态发展因素,并优先选择有利于体现省直管县财政改革试点示范效应的财力较薄弱、人口负担较重的县(市)扩大试点范围。据悉,第二批试点普宁市、龙川县、五华县、博罗县、阳春市、徐闻县、高州市、英德市、饶平县、罗定市将从今年7月1日正式启动。

七、各省扩权县名单

河南省48个

郑州:巩义市、新密市、新郑市、登封市、荥阳市、中牟县

开封:尉氏县、通许县

洛阳:偃师市、新安县、伊川县、栾川县、汝阳县、嵩 县

平顶山:舞钢市、汝州市、郏 县、叶 县

安阳:林州市、安阳县

鹤壁:淇 县

新乡:新乡县、辉县市、长垣县、延津县

焦作:沁阳市 、孟州市、博爱县、武陟县

濮阳:濮阳县、清丰县

许昌:长葛市、禹州市、襄城县

漯河:临颍县

三门峡:义马市、灵宝市、渑池县

商丘:永城市

周口:项城市、鹿邑县

驻马店:西平县 、新蔡县

南阳:邓州市、淅川县、南召县

信阳:固始县、潢川县

四川省59个

简阳市,仁寿县,广汉市,江油市,射洪县,中江县,威远县,大竹县,绵竹市,安岳县,南部县,三台县,资中县,泸县,什邡市,渠县,富顺县,宣汉县,隆昌县,峨眉山市,宜宾县,邻水县,荣县,岳池县,武胜县,阆中市,乐至县,合江县,仪陇县,营山县,犍为县,蓬安县,华蓥市,夹江县,彭山县,大英县,古蔺县,平昌县,蓬溪县,万源市,苍溪县,开江县,长宁县,盐边县,高县,江安县,盐亭县,通江县,安县,南江县,叙永县,南溪县,西充县,剑阁县,罗江县,旺苍县,井研县,梓潼县,兴文县。

新增19个扩权强县试点县,具体名单如下:

攀枝花市:米易县,绵阳市:平武县、北川县,广元市:青川县,乐山市:沐川县、峨边县、马边县,宜宾市:筠连县、珙县、屏山县,雅安市:荥经县、汉源县、石棉县、天全县、芦山县、宝兴县,眉山市:洪雅县、丹棱县、青神县。

河北省20个

平山县、承德县、丰宁满族自治县、怀来县、张北县、昌黎县、迁安市、遵化市、三河市、霸州市、涿州市、安国市、任丘市、黄骅市、冀州市、安平县、清河县、宁晋县、武安市、大名县。

陕西省15个

户县、高陵县、岐山县、凤翔县、兴平市、三原县、神木县、靖边县、吴起县、志丹县、韩城市、华县、旬阳县、南郑县、柞水县。

湖南省88个

长沙县、望城县、宁乡县、浏阳市、株洲县、攸县、茶陵县、炎陵县、醴陵市、湘潭县、湘乡市、韶山市、衡阳县、衡南县、衡山县、衡东县、祁东县、耒阳市、常宁市、邵东县、新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市、岳阳县、华容县、湘阴县、平江县、汨罗市、临湘市、安乡县、汉寿县、澧县、临澧县、桃源县、石门县、津市市、慈利县、桑植县、南县、桃江县、安化县、沅江市、桂阳县、宜章县、永兴县、嘉禾县、临武县、汝城县、桂东县、安仁县、资兴市、祁阳县、东安县、双牌县、道县、江永县、宁远县、蓝山县、新田县、江华瑶族自治县、中方县、沅陵县、辰溪县、溆浦县、会同县、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、洪江市、冷水江市、涟源市、双峰县、新化县、吉首市、泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县。

江西省18个

宜黄县、铅山县等。

浙江17个

绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚、乐清、瑞安、上虞、义乌、海宁、桐乡、富阳、东阳、平湖、玉环、临安、嘉善。

湖北55个

第一批扩权县市(20个)2003年6月

省直:天门、仙桃、潜江

黄石:大冶

十堰:丹江口

荆州:石首、监利

宜昌:当阳、宜都

襄樊:枣阳、老河口

随州:广水

荆门:钟祥、京山

孝感:汉川、应城

黄冈:武穴、麻城

恩施:恩施市

咸宁:赤壁

第二批扩权县市(12个)2005年7月

十堰:郧县

荆州:公安、洪湖、松滋

宜昌:枝江

襄樊:宜城

孝感:云梦、安陆

黄冈:黄梅、团凤

恩施:利川

咸宁:通城

第三批扩权县市(10个)2006年4月

黄石:阳新

十堰:竹溪

宜昌:远安

襄樊:谷城

荆门:沙洋

孝感:大悟、孝昌

黄冈:罗田、浠水

咸宁:嘉鱼

山东30个

商河县、高青县、莱阳市、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、莘县、冠县、曹县、鄄城县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市、莒县。

山西22个

清徐县、古交市、灵丘县、阳高县、山阴县、怀仁县、原平市、保德县、孝义市、柳林县、介休市、灵石县、盂县、平定县、襄垣县、长治县、高平市、阳城县、洪洞县、侯马市、河津市、永济市。

福建省60个

(等待编辑)

广西壮族自治区69个

09年(14):南宁市上林县、柳州市融水县、桂林市龙胜县、梧州市蒙山县、北海市合浦县、防城港市上思县、钦州市浦北县、贵港市平南县、玉林市博白县、百色市田林县、贺州市昭平县、河池市都安县、来宾市象州县、崇左市天等县

10年(10):将武鸣、柳江、兴安、阳朔、岑溪、容县、都安、德保、桂平、凭祥等10 个县(市)

11年:(等待编辑)

云南省55个

昆明市石林县、东川区,曲靖市马龙县,玉溪市新平县、易门县,普洱市宁洱县,丽江市永胜县,临沧市云县(等待编辑)

黑龙江省10个

阿城市、绥芬河市、双城市、肇东市、尚志市、呼兰县、五常市、讷河市、虎林市、宁安市

安徽省12个

宁国市、桐城市、无为县、霍山县、歙县、来安县、怀远县、涡阳县、界首市、砀山县、广德县、岳西县

辽宁省15个

(等待编辑)

吉林省41

(等待编辑)

甘肃省13个

(等待编辑)

广东30个

第一批:南雄市、紫金县、兴宁市、封开县、顺德区5个
  第二批:普宁市、龙川县、五华县、博罗县、阳春市、徐闻县、高州市、英德市、饶平县、罗定市10个
  第三批:南澳县、仁化县、丰顺县、陆河县、怀集县和揭西县6个
  第四批:乳源瑶族自治县、大埔县、陆丰市、廉江市、化州市、德庆县、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县、新兴县9个。

海南省16个

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