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联邦主义

联邦主义是一种一组成员联合在一起并有一个最高级治理机构的政治哲学,是国家政府与地区政府分享宪制上的主权,以及拥有不同事项的管辖权的政治体系。

联邦主义是一种一组成员联合在一起并有一个最高级治理机构的政治哲学,是国家政府与地区政府分享宪制上的主权,以及拥有不同事项的管辖权的政治体系。

联邦主义(federalism)既是一种观念又是一种制度。作为观念形态的联邦主义主张建立统一的国家,强调一定程度的权力集中,实际上是一种特殊形态的民族主义,其目的是建立统一的民族国家。作为国家政治组织形式的联邦主义制度是指政治上介于中央集权和松散的邦联之间的一种制度。在联邦制度下,将原先的内政、外交上自主的各邦融合在统一的联邦国家中。

澳大利亚、巴西和印度等都是实行联邦制的国家,而美国是实行了联邦制最长久的国家。

1、合作联邦制(或州际联邦制):合作联邦制是一种联邦政府、州政府、地方政府一起互相合作解决共同问题的制度。

德国和欧盟是特有的例子,因为德国的州政府在联邦参议院拥有直接代表,而欧盟理事会由欧盟各个成员国各派一名代表组成。这样下级政府就直接高度介入到联邦一级的政策制定。

2、二元联邦制:二元联邦制指的是联邦政府和州政府的权力有一个清晰的划分。

与其他一体化的政治理论不同,联邦主义的一体化的最终目标比实现这一目标的手段更为重要。联邦主义的最终目标是建立一个联邦国家。作为一种国际一体化理论,它希望用一个全球联邦代替松散的联合国,但现实情况只能始于并限定为建立区域性联邦。

有关联邦国家的界定很多,其核心是权力在不同层次政府组织中的分配。麦凯(R.W.G.Mackay) 在欧洲一体化背景下给出了联邦主义的如下定义:联邦主义是一种分配政府权力的方法,以使得中央和地方政府在一个有限范围内是独立的但却又是相互合作的。检验这项原则是否实施的方法是看中央和地方权威是否相互独立。这一原则的最好应用被认为是在美国、澳大利亚、加拿大和印度。恩尼斯特维斯蒂里希(Ernest Wistrich)在一个关于欧洲联邦的建议中提出了不同于麦凯的联邦主义的定义:联邦主义的实质是权力的非集中化,以便需要在离公民更近的较低政府水平上得到满足。这个定义并没有把联邦主义限定在两个层次组织国家权力,而是强调了联邦多层分权的可能性。因此,维斯蒂里希提出了一个多层次而不是两层化联邦的可能性。重新定义联邦制的原则对欧洲联盟在当代的发展有着重要意义,因为从联邦分权原则演绎出的"权力分散" 原则,是《马斯特里赫特条约》的核心。权力分散不是侵犯或是对联邦主义理论的修正,而是承认联邦原则内在逻辑的政治实践层次。雷金纳德哈里森(Reginald Harrison)指出了这种联系,真正的联邦主义是权力在许多层次不同的经济、社会、文化利益之间的极端的分散和再分配。因此,联邦主义在欧洲一体化的实践中发展起来。但欧洲联盟的这种权力分散的形式不能称之为典型的联邦,因为权力将以各种形式分散到联盟内的不同层次上。

在当代世界上已有二十多个联邦制国家。在联邦主义这个题目下也有浩繁的研究文献:对世界上联邦制国家的经验比较研究;在既定政治体制下经济学者进行的财政联邦主义研究;在宪法学中,联邦主义以及中央政府与地方政府的法律关系也是一个恒久的主题。一个研究者似乎只能把自己局限在上述题目中,并且是其中一个较窄的方面。但是,如果把美国宪法的创立始为现代联邦主义政治制度之开始的话,如果把伴随有全国性政府与州和地方政府分权的联邦共和政体的观念视为政治史上一项创造性的突破的话,人类是在几乎没有什么联邦主义政治实践的情况下就创立了这项制度的。后来者对美国联邦主义政体的模仿却总是不太成功。对此,有一个颇吸引人的解释:美国联邦主义的建立是由当时美国的各项具体的环境和条件决定的,后来者不具备这些决定因素,因此各国应该从本国的具体条件出发建立其制度。这是一个很有深度的解释,但是到达这个深度解释的基础却是可疑的,美国立宪者们自己并不具备这些解释者们的思想。更重要的是,这种解释,使政治理论丧失了实践的意义。

以何种角度研究联邦主义?这似乎成了研究开始时的一个问题。如果我们从另一个角度,从政治制度设计者的角度,也是美国立宪者们的角度出发,问题就变成:作为政治理论工作者,怎样才能帮助人们在基本政治制度建设上的实践或在宪法层次上作出制度选择;以何种角度切入,使用何种理论工具才能做到这一点。这样一开始就避开了深度的解释,研究是从人们对事物之评价和理解的表面和主观出发,但我们要看看这个方式能否导出深刻和客观的结论来。

政治领域是公共事物,政治学的主要关注之一是作为一个整体的社会秩序的改善。对于公共事物,人们既提出伦理要求或价值的评判,也希望获得实践的成功。这样,就需要正确的价值思考来进行在政治领域的批判,也需要确切的知识即事物之间的真实联系的知识,没有真实的知识,在现实中的实践没有成功的希望。将探究何为正义并对价值进行概念论证式的思维的政治哲学和追求人类可能获得的确切的知识的政治科学结合起来,正是政治社会中公民们所面临的问题。对本文来说关心的是,一种被概念化为联邦主义的政治制度,自主分立、重叠管辖的多个政府单位共存并且同时直接面对公民个人,对立宪制度选择有什么意义?

带着上面的问题,本文开始进入文森特. 奥斯特罗姆教授的著作。尽管,奥斯特罗姆教授的联邦主义研究,从其中的每单个角度看,可能都称不上最深刻的,但对我们上面问题的回答,乃至建立中国政治体制改革的指导理论,都有巨大的启示意义。

文森特奥斯特罗姆是美国印第安纳大学的阿瑟本特利政治学终身教授,著名的政治经济学家和研究联邦主义的名家。奥斯特罗姆的著作不是比较政治学的研究,以详尽考察和比较被称为联邦制国家的政治制度为事。尽管以美国经验为基础,他系统地提出了联邦主义的概念,勾勒了联邦主义的政治哲学—政治经济学理论。奥斯特罗姆认为他关注的核心问题是在一个人类社会进行如何的制度建构,才能实现真正的自治,社会的成员不是被居于社会之上的国家或政府所统治。也就是说,如何形成一个无人进行统治的自治秩序,真实的有意义的民主是否可能。他认为,在真正的自治社会的制度建构中,联邦主义具有根本的重要性。

奥斯特罗姆力图在方法论上将价值追求和阐明人们把理想转化为制度后的社会过程的理论结合起来,这么做的理由也许可以从维尔和伯尔曼的话得到支持,“西方政治思想史描绘的是一套价值--正义、自由、平等和私有权神圣不可侵犯--的发展和阐发,多少世纪以来这些价值的意蕴一直受到考查和争论;但同样重要的还有这样一个历史,它所争论的是必须有什么样的制度结构和程序,这些价值才能在实践中实现并相互和谐”。“通过这种历史的透视,法的社会理论应探讨西方法律传统甚至在民族国家全盛时期在何种程度上依赖以下信念:确信在最高政治权威的法律之外存在一个被称作神授法(后称作自然法新近又称作人权)的法律体系;转过来,也探讨这种信念在何种程度上依赖国家内部社会共同体(诸城市、地区和工会)自治法律体系的活力以及依赖跨国社会共同体(各国际商业和银行社团、国际机构和教会)的活力”。这是西方政治思想,特别是其宪政理论长久以来的主题,那么,是不是中国当代的政治理论也面临的问题呢?我们尤其要注意:作为一个政治学家,奥斯特罗姆尽管主要通过经济学方法阐明联邦主义下的秩序模式,但却没有以经济学代替政治哲学,而这种倾向,在各派经济学家甚至詹姆斯. 布坎南身上都很明显。奥斯特罗姆的联邦主义理论是可以融合进传统的宪政论并且是丰富了其内容的。

也许我们可以把联邦主义视为宪政政体制度构成的一个在既有基础上发展了的原理,它在宪政主义中的地位象分权与制衡学说,但联邦主义比分权与制衡学说有更丰富的内涵,它不仅包含了防止政府权力的滥用而实行权力间的相互制约的含义,更重要的是它揭示出对权力的制约和有效治理并非是矛盾的,我们并不总是处在正义、民主和效率种种价值观冲突的状态,而这种观点却正是维尔的《宪政与分权》一书所提倡的。多中心治理的概念揭示出等级命令结构的官僚制不一定是人类追求有效率的对社会事物治理的方式,在适当的理论建构中,对政府的控制和政府行为的协调并不一定是矛盾的,这是反直觉的,却极有可能存在的人类社会秩序关系。基于以上理由我认为对联邦主义价值基础的奠定在宪政主义的大背景中论述当可能更好。因此将此理论称为宪政联邦主义在名称上其含义更全面一些。

对规范的探究并不能够直接导致合适的制度设计,在复杂的情形当中尤其如此,人类关系的模式经常是反直觉的,因此哪怕是考虑了合适的价值基础的政治理论也不能直接从价值出发来建构制度。例如分权的纯粹学说,“分权的“纯粹学说”也许可以这样表述:为了政治自由的建立和维护,关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能,即立法、行政和司法的职能。政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能,不允许侵蚀其他部门的职能。进而,组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同,不允许任何个人同时是一个以上部门的成员”。这种学说尽管有正确的价值前提,但并不是宪政政体合适的分权理论。在奥斯特罗姆引证的一本书中The origins of American Constitutioanlism,我感到,这本书的作者忽略了1787年制宪会议的知识上的突破和制度建构理论上的突破。传统的宪政论在价值基础的论述上是丰富的,但制度建构上可能显得不足,有限政府、三权分立等学说往往停留于一般的原则。在现代面临复杂的群体间的相互依赖性的情况下,我们不太可能在“无为而治”的意义上谈论有限政府,政府需要行动以提供以前时代无法设想的公共品服务。我们需要考虑在什么样的条件下,公共品的提供是合乎正义且合乎效率的。 奥斯特罗姆的主要努力可以概括为论证多中心的治理体制对宪政主义的意义和对人类社会良好的、有效率治理的意义。

奥斯特罗姆对联邦主义价值基础的简要奠定是从一种特殊的宗教学说,即犹太教和基督教的传统出发的。这在他那里可能是没有任何问题的。对于我们来说则需要问,宪政联邦主义的价值基础是否必须依赖一种特殊的宗教学说,普遍正确的伦理形式法则或道德金律作为规范的探究方法,是否也是我们的道德论述传统中所固有的,一经进行概念澄清的工作,处于中国传统中的人们也将很自然地抛弃历史主义、实证主义的价值论说方式和规范探究方式。我认为在这里需要区分规范探究的普遍形式法则和存在于具体时空的规范。对我们语言全部含义的反思的工作进行之后,我们将会同意不同的文化传统当中都蕴含着规范探究的普遍形式法则。正如奥斯特罗姆所说,“金律作为基本的道德箴言,令人奇怪地缺乏实质性的道德内容。它不是作为一个具体的规则,而是要被认为是一个规范探究的方法,使人们能够获致用于规则或标准选择的价值术语的共享性的理解”。

在对人类价值问题的思考中如果认为存在独立于任何个人和权威机构的正义,那么这就否定了法律来源于单一的政府或多数人这种法律实证主义的说法,多中心的政府体制就是可以想象的。对客观正义的信奉要求对正义原则的发现内在于宪法规则的制度设计当中,这就是司法审查制度建立的根据,而宪法权利宣言部分的一种意义就在于为人们提供了不断阐释以思考一种特殊的人类相互关系(相互把对方当作目的而非工具)的符号系统。是否联邦主义的制度设计也有这方面的含义,我认为可能是有的。正义规则的普遍形式法则意味着,同法律实证主义相反,在不同层次的规则之间所要求的内在一致性,至少不完全是几何体系的那种一致性,即地方的、小群体内部的规则可用几何推理的方式从更高层次的规则当中推论出来。以上说的客观正义并没有涉及到具体的内容,联邦主义制度的具体形式要受到有具体含义的各种价值标准的影响,如民主、自治、平等。随着价值体系具体内容的变化,制度的具体形式也会发生变化。但是承认价值的独立且具指导地位本身而不论其具体内容就已经具有了对制度设计的深刻含义。

对我们来说,所要做的工作并不是将某一种在西方被认为是普遍适用的具体规范认可为普遍的价值,初步目标乃是澄清是否存在普遍正确的伦理规范探究的形式法则。一段时间以来,历史主义、相对主义的价值论述遮蔽了我们的视野,阻断了我们今天的道德语言同我们源远流长的道德论述传统之间的联系,所以当代中国制度理论的首要工作可能仅仅是一个概念澄清的工作,恢复我们传统的、正确的价值探究方式,而不是急忙确立具体的规范。

既然我们人类的世界很大程度上是由人类自己塑造的,既然我们生活在一个由概念构成的世界当中,人类能够利用不同的概念和观念体系来塑造不同的现实,明了这一点是成为公共行政和研究人类专家的最为根本的一步。那么我们就可以通过建构适当的概念—理论来理解现实并帮助在实践中的人们,思想方式上的范式变化能够改变人类社会的秩序模式,不同的理论建构有着不同的认识—实践旨趣。通过宪政联邦主义的概念化,通过阐明正确的规范探究方式和人类社会秩序构成的一般性质出现了规范探究—制度建构的理论和实践旨趣,并导致进一步探索未在现实中出现的但极有可能出现的人类社会的结合关系,从而帮助人们进行制度创新以找到其价值的现实表达形式并解决人类所面临的紧迫的问题。本文第一段提到那种深度解释的理论方式将人类的价值置于虚无和独断论当中,并导致没有实践意义的并且极成问题的对所谓人类社会社会现象的解释。之所以说是极成问题,是因为这种思想模型所连接起来的社会现象作为一个思维的客体不可能具有超过这些思想模型所体现的那些属性之外的属性,在实践取向下往往地导致研究者们设计没有可能性的且毁灭人类基本价值的社会改造方案或陷入使理论不具实践意义的无所作为当中。

对联邦主义价值基础的工作,奥斯特罗姆尽管很关注,但他是基于一种特殊的宗教学说,而且论证也不是非常系统并且没有同宪政主义联系起来。在知识学方面,他更多地是在理论的具体应用中进行阐述的,这些应用当然都不具有中国背景,而且似乎在经济学方面,他对奥国学派的贡献注意不够(尽管他在一篇文章中提到了哈耶克和拉赫曼)。因此,可能奥斯特罗姆每个方面的论述都是需要更综合和深化的。最重要的是,对中国人来说,我们的任务不是简单复制美国的模式,而是寻找对思考问题和解决问题有用的理论。我们的任务是把概念和于之相关的理论要素当作思想工具去深入地思考问题并独立地评估解决当代中国问题的适当途径(我把见之于《复合共和制的政治理论》第9页的奥斯特罗姆的一段话作了改动)。

中国联邦主义这个概念借自英语的Federalism in China或Chinese federalism,泛称中国近代以来主张实施联邦制的思想,目的是要令中国统一,可以改变中国大陆的一党专政,成为一个近似美利坚合众国的联邦制国家。

民国时期的联邦制主张主要针对当时的军阀割据问题。而在现今,部分学者认为中国联邦制能在维持国家统一的前提下,使地方政府的自治权得到完善保障、能作为解决台湾海峡两岸问题的一种方案。所提出的名称有大中华联邦共和国、中华联邦、中华联合共和国、中华联邦共和国、中华联邦民主共和国等。

孙中山在1894年创立中国近代第一个反清革命团体兴中会,而这也可能是中国近代第一次提出联邦制的主张。兴中会口号为“驱逐鞑虏,恢复中华,建立合众政府”。此“合众”概念显然来自美利坚合众国。

辛亥革命期间,共计14省对清宣告独立,惟当时对未来中国国号尚无一致意见,其中四川、广西、贵州等省于独立时,均以“大汉”为国号;贵州省咨议局在宣布独立时,主事的张百麟与任可澄并宣言将联合各省成立“大汉联邦民主共和国”。后来各省虽采章炳麟所拟“中华民国”国号,惟对其英文译名仍未统一,其中陈其美主导之沪军都督府,曾使用过“United Provinces of China”(“中华联合省”)的译名。

1945年底到1946年底的国共谈判时期,中国共产党为保持解放区的割据局面,要求在未来的中华民国宪法中明确规定,国家实行联邦制,各省可以制定省宪法。并要求中华民国总统由各省议会联合选举产生。这是中国共产党提出的联邦制方案。最终国共分家之后由中国国民党主持通过的中华民国宪法规定了省县自治,各省制定自治法实行自治,但并不实行联邦制。1947年初,周恩来在延安认为这部宪法限制地方自治,是独裁宪法。

在1949年建国之后,中国共产党采用单一制的国家政体。反对民族地区实行联邦制,并指责西藏叛乱武装的西藏自治方案分裂国家。

1、中华联邦共和国

中华联邦共和国是早在中国共产党第二次全国代表大会就提出来“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”,七大党章又重申“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”的官方主张。

由台湾学者张旭成(后曾任立法委员)提出,主张在一个国联内部,两个政权实体能够并存、分离,在经济和外交上可以建立关系。此模式的实质,是在所谓“中华国联”的名义下,承认两岸彼此分别为主权地区,且加入或退出国联均依自由原则,没有法律约束。

之后,前司法院长林洋港于1996年到上海会见海协会会长汪道涵时,曾向汪道涵建议,未来追求统一时,台湾以台湾自治邦(dominion or free state)的身分加入;林洋港认为,台湾与中国大陆在这样的安排下,“彼此是自治的地区,地位平等,无论是内政还是外交上,不相互从属,然以中国名号下统一,各为国协的成员。

中国国家主席是国协的领袖。”

由台湾立法委员费希平提出“大中国邦联”模式,该构想基本特征有三:(1)各邦有其独立的内政和外交、国防,在各邦之上,没有最高权力机构;(2)邦联盟约的制定与修正,必须经各邦同意;(3)各盟邦有权自由退出邦联。费希平说:“台湾与大陆在邦联盟约之下,从事和平竞争,经过十年、二十年、也许五十年,人民在生活体验中自然会比较出来究竟是哪种制度适合中国,然后以公民投票解决中国统一问题。这才是‘以三民主义统一中国’的最佳途径。”

1998年,彭明在北京成立“中国发展联合会”,主张以“中华邦联”实现两岸和平统一。2001年,国民党主席连战再次提出以“邦联制”实现两岸统一的模式,并列为国民党16大政纲草案。

学术界方面,2001年6月,朝阳科技大学廖显谟于《朝阳学报》第6期发表〈“大中华邦联”:理想主义与现实主义的妥协〉建议两岸先同意成立“大中华邦联”完成形式上的统一;2003年,石齐平在大前研一《中华联邦》第四章之后,以评论文章方式发表之〈中华邦联:台湾的出路?〉一文则认为,“中华联邦”短期内可能性不高,“中华邦联”倒还有讨论与思考的空间。

这个名称经周阳山在〈统合论的几种抉择〉整理,参考苏联成立初期或欧盟之设计,提出以“一个主权,两岸共享”、“一个中国,多元体制”的原则,混合单一制省份、民族自治区、国防外交由中央掌握的港澳特区、保留自主国防及部分外交空间的台湾,建立“四重联盟”。

这个名称本为史学上对先秦时期中国文化的用语,2002年美国奥克拉荷马大学王苍黎在清华大学及北京大学担任访问学者时,提出建立以汉字文化为基础之“华夏共同体”,具体三个步骤为:首先实现台湾与大陆的统一;然后在大陆、台湾、香港、澳门实现自由贸易及统一货币;最后在大陆、台湾、香港、澳门和新加坡、越南、韩国、朝鲜和蒙古九个国家和地区建立自由贸易区与统一货币。

起于日本管理学家大前研一在《中华联邦》一书中提出的“中华联邦论”,该论主要根基于经济与文化的统合,模糊政治上的对立,其英文对应译名为 United States of Chunghwa 或 Commonwealth of Chunghwa 。由于此概念着重于经济与文化之共同性,故并不排斥新加坡、日本、韩国等国融入之可能性。“日圆先生”原英资所提“汉字东亚经济体”之说,亦为此类之变体。

这个名称缘于 United Republic of China ,由前“中华民国国防部”次长林中斌提出。他在2004年说,这是北京的中国智库人员提出的想法,当时虽未说明细节,然概念可能来自坦桑尼亚联合共和国由大陆部分的坦噶尼喀和海岛部分的桑给巴尔两个共和国联合为一个联邦国家,后者继续保有政府、议会,民选总统;用此国号可以代表两岸平等共组新国家。

2011年1月,澳洲悉尼“南天寺”举行之“南天会谈”中,北京大学国际关系学院国际政治系主任李义虎亦提及坦桑尼亚联合共和国和桑给巴尔之间“一国两宪”的关系,可做“一中两宪”的参考。

2011年2月,香港《中国评论》转载吉林大学哲学系硕士生王贞威文章,以学术论文形式公开讨论坦桑尼亚模式的可行性。

一直有声音质疑,若大中华地区采用中国联邦主义,会否加剧各地的民族分离主义情绪。当中央政府权力过于分散到地方,可能会导致中国产生少数民族分离主义情绪的抬头,最后走向类似南斯拉夫内战的情形。


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