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六条问事

“六条问事”是一种汉朝监察、考核官员时的依据准则。讲述了“一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书,遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑案,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻薄,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强。通行货赂,割损正今”。

西汉监察制度对后世产生深远影响的,是汉武帝对地方实行的刺史出巡制。西汉对地方的监察最初沿用秦朝的做法。汉惠帝在位时,一度在部分地区恢复了监郡御史制度。监郡御史两年一任,要求他们每年的10月到朝廷奏事,12月再回到自己的岗位。后来又扩大范围,在中央所辖各郡都设置了监察御史。但这些御史的任务比较杂,在秦朝时的监察效果就不理想。比如当年刘邦做泗水亭长时(泗水亭在江苏沛县,秦以十里为亭,亭是最基层的组织),已有许多不轨行为。他在押送壮丁去骊山为秦始皇修墓的途中擅自放人,然后躲进芒砀山(在江苏砀山县东一带),聚集了100多人,并与县里的文书萧何以及管监狱的曹参等人互相串联,刘邦就是在这里起家造反,最终成就帝王之业的。泗水监的名字叫平,他对这么严重的政治动向竟然无动于衷,没有举报,这不是失职渎职吗?西汉初年的监察御史也同样没有发挥应有的作用。于是,汉文帝时就派丞相史出巡地方,但丞相史的监察只是临时性的,很难整体改变对地方监察不力的局面。

情况的根本变化发生在汉武帝时期。元封元年(西元前110年),汉武帝撤销了在各郡设置的监察御史,4年之后又下诏将全国分为十三部(习惯上也称州)即13个监察区,分别是:冀州、幽州、并州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、交趾、朔方。

十三部刺史归中央最高监察机关御史府管辖,由御史中丞具体领导。刺史的产生,可由御史推荐,皇帝任命。当时有个绣衣御史名字叫暴胜之,为人就像他的姓一样很残暴,他督促地方官镇压农民起义,十分卖力气。他每到一地,那里的守令就得急忙围剿造反的农民,大开杀戒。沿路的州、郡听说他要来了,没有不害怕的。有一次,暴胜之到了勃海(今河北沧州等地),听说当地有个知名人士叫不疑(不疑,名),就把他请了出来。不疑衣冠楚楚,样子很庄严,叫人望而起敬,暴胜之见了,也一改往日的威风,装成一副恭顺的模样。不疑告诉他:“做官的人不能太厉害,太厉害了,人们无法忍受,自己长不了;但也不能软弱,太软弱了,没有威望,也不行。要是能在威严中加一点恩德,在恩德中带一些威严,就好了。”实际上是劝他要学会软硬兼施。暴胜之觉得很有道理,就照此去做了,结果人们就说:“姓暴的不残暴了。”而不疑呢,由于暴胜之的推荐,汉武帝让他做了青州刺史。

汉武帝给刺史规定了明确的监察职责,叫“六条问事”,具体内容是:

一条,强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。

二条,二千石不奉诏书,遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。

三条,二千石不恤疑案,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻薄,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言。

四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。

五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。

六条,二千石违公下比,阿附豪强。通行货赂,割损正今

六条中除第一条外,其馀五条都是针对二千石郡守的。著名历史学家范文澜在《中国通史简编》中说:“六条外还有不成文的一条,就是考察国王有罪状便奏闻。不法的国王因此 受到惩罚。”不把监察国王的内容载入明文中,是因为这个问题已不显得十分迫切了。前面说过,汉初在地方上实行的是郡国并行的双轨制。平息七国之乱后,诸侯国的实力已被削弱。汉武帝登基后,还是先拿诸侯国“开刀”。他规定国王除嫡长子继承王位外,其他子弟可在国中分侯,这样一来从诸侯国中分出几个小侯国,使诸侯国的直属领地不断地缩小。后来又藉故夺了106个王侯的爵位,并且禁止诸侯国的官吏在朝中任职,防止他们插手中央事务。经过一系列的整顿,使诸侯国大伤元气,已构不成对中央政府的严重威胁。于是,汉武帝又腾出手来整治州郡。二千石的郡守是一郡之首,相当于我们今天的省委书记兼省长。安邦先安首,督吏先督王,“六条问事”主要就是冲着这批“高级干部”来的。解决这个层面的问题,也是抓重点,比如他们是否能认真执行中央的方针政策,是不是滥用刑法、欺凌百姓等等。

刺史的秩级仅为六百石,只相当于中下级的县令。那时的县比现在的范围广,县令以及刺史相当于今天的县处级干部。刺史每年8月起巡察自己部内的郡国,年底回中央报告工作,只有监察权,没有处置权。据史书记载,刺史出巡时“乘传周流”。

乘传,指乘坐公家驿站的马车,即送信的邮车。这种邮车是什么样的?出土文物中还没见着,但应与一般的邮车有别,或者说是装饰过的邮车。当时食禄二千石的官吏,所乘车的车厢两边屏障都涂成红色。屏障的质地是席子或皮革。六百石的官吏,所乘车的车厢左边涂成红色。涂左边不涂右边,是因为古人尚左。刺史秩级六百石所乘的车子至少是这种规格的。他们每到一处,那里的郡守或国王都要派专人到边界上去迎候,如果刺史乘坐普通的邮车,那多寒碜。周流,就是在自己的监察地盘上到处转。比如冀州刺史的监察区有10个郡和诸侯国,冀州刺史就在这10个郡国之间巡行,进行监督检查。刺史的任期为9年,如果能较好地履行职责,到时候可以直接升为二千石的郡守,而其他六百石的官员就很难有这样的机会。

对刺史的工作有严格的要求,比如不允许他们管“六条问事”以外的事,不允许他们监察二千石以下的官吏。《汉书.朱博传》记载了这么一件事:朱博初做冀州刺史时,到他的监察区去工作,在一个县里遇到一大群上访的官员和老百姓,足足有四五百人,把县衙的院子都挤满了。朱博的随从官员试探着劝他就在这个县里留下来,处理完上访人的事再出发。这名随从官员说完就用眼睛瞧着朱博,看他如何反应。朱博心里明白,他命手下人赶快驱车往前走,但上访的人围住了朱博的车马。朱博只好下车,通过随从官员明确地告诉上访人:“本刺史不负责监察县丞、县尉这一级的官吏。如果反映他们的问题,请到郡里去;如果反映二千石郡守的问题,也不能在这里接访,请到本刺史的办公地点去;如果是老百姓申冤以及遭盗窃之类的事,可以找有关人员去反映。”说完,就登上车执意地向前走,几百名上访者只好散去。

刺史定点出巡,汉武帝的改革具有里程碑的意义。秦代的监郡御史不是纯粹的监察官,很多时候扮演的是行政官员的角色,西汉的刺史只负责监察,定位准确。秦代的监郡御史没有明确的工作章程,西汉的刺史要严格遵循“六条问事”。更为重要的是,刺史工作的特点是流动式的,这一做法的实质就是割断了监督者与被监督者的利害关系。战国时期在秦国实行变法的商鞅,曾从官吏之间的利害关系入手,说过一段很精辟的话,大意如下:虽然官员众多,但他们担任同类的职务,站在同一个立场上,让他们彼此监督是不可能的。因为他们利害关系一致,容易互相包庇。比如让马夫监督马夫,就行不通,他们利益一致,会互相串通,不会彼此监督。假如马儿能够说话,那么马夫就无法掩藏其过错了,因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。官员与官员之间的利害关系是相同的,只有让他们互为联系而利益又相矛盾,才是帝王巩固统治的保障。

商鞅所举的马儿与马夫的例子非常形象、深刻。按照他的说法,只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系,才能使监督真正发挥作用。这种理论用今天的话说就是“异体监督”。现代西方国家在这个问题上,采用的是“三权分立”的方法。实际上“流动的方式--割断监督者与被监督者的利害关系--马儿说话”,这个公式所表现的,也是一种“异体监督”。所谓异体,可以理解为不同的利益共同体。我们今天巡视工作体现的,就是这一原理。这里,“马儿说话”是关键。怎么能让马儿开口呢?机制就是割断监督者与被监督者的利害关系,而割断这一层关系的途径是采用流动的方式。这是监督中一条铁的法则,这个法则的发明者竟是生活在2300多年前的古人,商鞅也真是够伟大的。

汉武帝设计并推行得好好的刺史制度,到了西汉后期开始走样。汉成帝绥和元年(西元前8年),也就是汉武帝死后的79年,丞相翟方进和大司空何武上奏,请求将刺史改为州牧,理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱,不能以卑督尊。刺史只有六百石,监察二千石的高级领导干部不合规矩。成帝只好下诏,把刺史改名为州牧,增秩二千石,与郡守平起平坐。3年后,丞相朱博上书力争说:“当年设十三部刺史,职级低但赏赐重,这样可以激励他们努力工作。废除刺史、改设州牧后,激励机制没有了,收不到监察的效果,应该恢复刺史制度。”于是又将州牧更为刺史。但几年后,再次将刺史改为州牧。不要以为这样一来提高了刺史的地位,这是两种观念在进行较量。翟方进等人认为监察制度应同其他制度一样,不得违反森严的封建等级制,必须遵守以贵治贱的原则。朱博认为怎样设置监察官,衡量的标准应该看是否有利于监察的效果。较量的结果,是等级派占了上风。刺史改为州牧后,原来的监察官开始向行政官员转化,监督者与被监督者混为一谈,利害关系由相异变为相同,“让马儿说话”的制度被破坏了。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监察方法,但却没有也不可能找到保证它的长效机制。


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