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庆历新政

庆历新政为中国北宋仁宗庆历(1041年1048年)年间进行的改革。宋仁宗时期,官僚队伍庞大,行政效率低,人民生活困苦,辽和西夏威胁着北方和西北边疆,社会危机日益严重。

庆历三年(1043年),范仲淹、富弼、韩琦、杜衍同时执政,欧阳修、蔡襄、王素、余靖同为谏官。范仲淹向仁宗上《答手诏条陈十事疏》,提出“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信、重命令”等10项以整顿吏治为中心的改革主张。欧阳修等人也纷纷上疏言事。仁宗采纳了大部分意见,施行新政。诏中书、枢密院同选诸路转运使和提点刑狱;规定官员必须按时考核政绩,以其政绩好坏分别升降。更荫补法,规定除长子外,其余子孙须年满15岁、弟侄年满20岁才得恩荫,而恩荫出身必须经过一定的考试,才得补官。又规定地方官职田之数。庆历四年(1044年),更定科举法。另外,还颁布减徭役、废并县、减役人等诏令。

由于新政触犯了贵族官僚的利益,因而遭到他们的阻挠。次年(1045年)初,范仲淹、韩琦、富弼、欧阳修等人相继被排斥出朝廷,各项改革也被废止,新政彻底失败。这次改革虽然失败,却为后来的王安石变法拉开了序幕。

北宋立国后,为了维护中央集权、防止地方割据,采取了一系列措施。政治上,于内庭设“中书门下”(政事堂),由同中书门下平章事掌管民政权,为限制宰相权力,增设副宰相“参知政事”;军事上,废除统领禁军大权的殿前都点检,增设殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司,由“三帅”分别统领禁军,为限制三帅的权力过大,又在中央设枢密院,掌控调兵权。财政上,设置三司(盐铁、 度支、户部),三司使由皇帝亲信担任,掌控财政大权。为进一步加强中央集权,削弱官员的权力,实行一职多官,同时由于大兴科举、采用恩荫制、奉行“恩逮于百官唯恐其不足”的笼络政策,导致官员多贪恋权位,行政效率低下官僚机构庞大而臃肿,各级官员缺乏进取心,“冗员”问题突出。

为稳定社会秩序,抵御北方民族的南侵,宋初实行守内虚外策略,奉行“养兵”之策,废除府兵制,改为招募。至仁宗时,总人数已达140万,形成了庞大的军事体系,养兵的费用,竟达到全部赋税收入的十分之七八;同时为了防止武将专权,在军队中实行“更戍法”,使得兵将不相习,兵士虽多但不精,削弱了军队的战斗力,对外作战时处于不利地位从而形成“冗兵”。

军队、官员的激增导致财政开支的增加,使得本就拮据的政府财政更加入不敷出,同时,在对西夏和辽的战争中,宋代统治者也常常付出大量金银和布匹,以金钱财富买得一时平安,再加上统治者大兴土木、修建寺观等,形成了“冗费”。三者紧密地联系在一起,最终形成北宋积贫积弱的局面。

北宋王朝自建立到宋仁宗庆历年,在经济增长的同时,社会危机也在发展。宋代建国后,不但不抑制兼并,而且纵容功臣、大将们兼并土地。土地买卖与典卖相当普遍,土地集中的趋势加速,农民失去土地的数字在增加,“富者有弥望之田,贫者无立锥之地。有力者无田可种,有田者无力可耕”。宋代人民的负担很沉重。全国的居民有主户和客户之分。纳税户除按规定的数量纳税,还有“支移”和“折变”等负担。在两税之外,还有丁口赋、各种杂变之税、徭役和差役。这是赋税之外的又一项沉重的负担。993年,王小波在四川发动起义,12月,李顺在成都建立“大蜀”政权,沉重打击了宋朝政府。咸平三年(1000年),王均的起义又爆发了。

同时,外敌的侵扰给北宋政权带来巨大的生存压力。北宋建国以后,就与东北边境的契丹族和西北边境的党项族连年发生战争,由于北宋政治腐败和军队软弱涣散,虽然耗费了巨额的财力和人力,但每每以失败告终。

参见:宋夏战争重熙增币

宝元元年(1038年),党项族人李元昊称帝,建国号大夏(史称西夏),定都兴庆(今银川),与宋朝的外交关系正式破裂。次年,为逼迫宋朝承认西夏的地位,李元昊率兵进犯北宋边境,于三川口大败宋兵(三川口之战),集兵于延州城下,准备攻城。消息传至京师,朝野震惊。康定二年(1041年),李元昊进兵渭州(今甘肃平凉),韩琦派环庆路副都部署任福率兵出击,于好水川遇伏被围,任福等十六名将领阵亡,折兵万余(好水川之战。庆历二年(1042年)闰九月,李元昊分兵两路,再次大举攻宋。进抵定川寨,宋夏会战,宋军大败,大将葛怀敏与部将等16人战死,丧师9400余人(定川寨之战)。李元昊获胜后,挥师南下,进逼潘原,关中震动。澶渊之盟后一直相安无事的契丹也于1042年遣使求关南之地,并且“聚兵幽燕,声言南下” 。最终宋仁宗遣富弼为使,“岁增银、绢各十万匹、两” 才得以解决。

激烈的民族矛盾和阶级矛盾交织在一起,震动了宋廷,多年沉闷的政治空气开始变得活跃起来。欧阳修上书要求改革吏治,尹洙在上书中指出“因循不改,弊坏日甚”。宋仁宗在改革呼声的推动下,“遂欲更天下弊事”。宋王朝的最高统治者总算开始行动了。

仁宗庆历年间,农民起义和兵变在各地相继爆发,正如欧阳修所说 “一年多于一年,一伙强于一伙”。

范仲淹的改革是在北宋初的小康局面已经逆转恶化的时期中产生的。其时,冗官、冗兵、冗费严重,贫弱局面已经形成,统治危机日趋恶化。仁宗即位元年,土地兼并现象更加严重 ,农民大量逃亡,阶级矛盾尖锐,农民起义不断爆发,“一年多如一年, 一伙强如一伙”。 甚至京畿开封府所属各县,也有盗寇出没。 当时,已有一些官员感到危机的严重,富弼就曾说: “自此以往,只忧转炽,若不早为提备,事未可知!”

宋仁宗在召对中,对范仲淹、富弼等特别礼遇,并曾多次催促,要求执政大臣马上拿出一个使天下太平的方案来。庆历三年(1043年)于是,北宋历史上轰动一时的庆历新政就在范仲淹的领导下开始了,范仲淹的改革思想得以付诸实施。

庆历三年(1043年),李元昊请求议和,西方边事稍宁,仁宗召范仲淹回京,授枢密副使,又擢拔欧阳修、余靖、王素和蔡襄为谏官(俗称“四谏”),锐意进取。八月,仁宗罢免副宰相王举正,再拜范仲淹为参知政事。九月,宋仁宗召见范仲淹、富弼,给笔札,责令条奏政事。范、富二人随即提出了十项改革主张,谏官欧阳修等人也纷纷上疏言事,宋仁宗大都予以采纳,并渐次颁布实施,颁发全国。

1、澄清吏治

①明黜陟(严明官吏升降)。仁宗时,官员升迁采用“磨勘” 制度,只讲资历年限,不间政绩,导致官吏因循苟且,无所作为。 范仲淹对此提出新的考核政绩,破格提拔政绩卓著的官员,撤换有罪和不称职的官员;并规定京朝官及郡县官吏,有人保举在三年任期届满即与磨勘升迁,否则便要等到满五年之后,方行磨勘。

抑侥幸(限制官僚滥进)。宋初以来,,恩荫制度造成官僚滥进的情况越来越严重,,有任学士以上官职的,在二十年内通过恩荫,其兄弟子孙出任京官的就有二十人。 范仲俺对此提出限制中、上级官员的任子特权,防止权贵子弟亲属垄断官位。

精贡举(严密科举取士)。改革科举考试内容,把原来进士科只注重诗赋改为重策论,把明经科只要求死背儒家经书的词句改为要求阐述经书的意义和道理。令州县立学,士子必须在学校学习一定时间方许应举。这样,学生有真才实学,进士之法,便可以依其名而求其实了。

④择长官(慎选地方长官)。针对当时分布在州县两级官不称职者十居八九的状况,范仲淹认为官员的升迁要严格依照政绩,建议加强对官吏的考察,奖励能员,罢免不才,并主张由各级长官保荐下属。

⑤均公田:重新规定官员按等级给以一定数量的职田,调配给缺乏职田的官员,以“责其廉节”,防止贪赃枉法。公田,即职田,是北宋地方官的定额收入之一,但分配往往高低不均。范仲淹建议朝廷均衡一下他们的职田收入;没有发给职田的,按等级发给他们,使他们有足够的收入养活自己。然后,便可以督责他们廉节为政;对那些违法的人,也可予以惩办或撤职了。

2、富国强兵

①厚农桑(重视农业生产)。范仲淹建议朝廷降颁布诏令,加强农桑立法,命令全国各路转运使及其所管辖的乡县真正重农桑,奖农桑,使农业的好坏作为考察官吏、官吏黜陟的重要内容。

减徭役。宋代的赋税与力役基本上沿袭了唐末及五代的制度,宋初虽作了一些调整,但赋税残酷、力役烦苛,赋税、徭役迫使贫苦农民纷纷破产,也激起农民起义反抗。对此,范仲淹主张合并户口稀少的县邑,以减其地人民的役;节用、节俭,裁减统治者的奢侈耗费,做到均赋税,宽徭役,减轻人民负担。

③修武备。(整治军备)。范仲淹主张恢复府兵制,建议在京城附近地区召募强壮男丁,充作京畿卫士,用来辅助正规军。这些卫士,每年大约用三个季度的时光务农,一个季度的时光教练战斗,寓兵于农,实施这一制度,可以节省给养之费(此项,因辅臣反对而作罢)。

3、厉行法治

①重命令(严肃对待和慎重发布朝廷号令)。针对朝廷过去颁布的法令“烦而无信”的弊病 ,范仲淹提出朝廷今后颁行条令事先必须详议,“删去繁冗”,审定成熟后再颁行天下,一旦颁行,必须遵守,不得随意更改,否则要受到惩处。这样,朝廷的命令便不至于经常变更了。

②推恩信(落实朝廷的惠政和信义)。宋代皇帝三年一郊祀,照例大赦天下、免除百姓多年积欠的赋税,但多未彻底施行。 范仲淹要求取信于民,主管部门若有人拖延或违反赦文施行,要依法从重处置。除此之外,必须向各路派遣使臣,巡察那些应当施行的各种惠政是否施行。这样,就不会发生阻隔皇恩的现象。

庆历三年(1043年)十月,朝廷任命张温之为河北都转运按察使、王素为淮南都转运按察使、沈邀为京东转运按察使、施昌言为河东都转运按察使。这样,十条中的第四条(择长官)首先见之于行动。 在选择诸路转运按察使时,范仲淹翻阅班簿,发现不称职的一笔勾去,毫不留情。富弼不无担忧地说:“ 一笔勾下去,就会有一家人痛哭啊。” 范仲淹则回答说:“ 一家哭总好过一个地区的百姓哭。”

十月二十八日,仁宗下诏,施行磨勘新法。新法实行后,明黜陟也就见之于行动。

十一月十九日,朝廷对恩荫制度,作出新规定;二十三日,下任子诏,增加恩荫的年龄限制和恩荫范围,但对高、中级官僚的子孙及期亲、尊属仍用旧制,没有任何限制。

庆历四年(1044年)三月十三日,颁布贡举新法,加强儒家经典在科举中的比重,并允许州县立学,把学校教育与科举考试结合起来。

庆历四年(1044年)四月,因新政实施后,恩荫减少、磨勘严密,希图侥幸的人深感不便,于是毁谤新政的言论逐渐增多,指责范仲淹等是“朋党”的议论再度兴起。 仁宗对朋党之论也开始产生怀疑,范仲淹提出“小人之党、君子之党”的说法予以反击,欧阳修也撰写《朋党论》一文上奏仁宗。

五月,范仲淹与韩琦上疏仁宗“再议兵屯、修京师外城、密定讨伐之谋”等七事,并奏请扩大相权,由辅臣兼管军事、官吏升迁等事宜,改革广度和深度进一步增加。

六月,夏竦令人依照石介笔迹,诬蔑富弼欲行伊霍之事,私撰废立诏草。仁宗虽不相信,但范仲淹等人惶恐不安,时边事再起,范仲淹请求外出巡守,仁宗任命为陕西、河东宣抚使,仍保有参知政事的头衔。 八月,富弼亦以枢密副使离京,出为河北宣抚使。

庆历五年(1045年)正月二十八日,范仲淹被罢去参知政事,知州、兼陕西四路缘边安抚使。同一天,,富弼亦被罢去枢密副使,,改任京东西路安抚使、知郓州。第二天,,杜衍被罢为尚书左丞,出知兖州。

二月初四,罢磨勘新法、任子新法。 三月初五,韩琦罢枢密副使, 加资政殿学士, 知扬州。至此, 主持变法改革的主要人物, 全被逐出朝廷。二十三日,废除科举新法,恢复旧制。 八月二十一日,欧阳修罢河北都转运使,改知滁州。至此,庆历新政彻底失败。

范仲淹整顿官僚机构的六项措施,只不过是微小的改革。至于其它四项如“均公田”、“厚农桑”、“修武备”、“ 减摇役”更谈不上彻底的改革。“十事”宣布后,“修武备”一项,便因众多大臣反对而取消;其它各项虽然从仁宗庆历三年(1043年)十月开始推行,但也无法贯彻下去。仅仅这样一点微弱的改革,当时一般官员已认为“规摹阔大,论者以为难行”。“任子恩薄磨勘法密,侥幸者不便,于是谤毁浸盛,而朋党之论,滋不可解”。庆历新政最后在守旧官僚的激烈反对中,宣告失败。

经过严格考核,一大批碌碌无为或贪腐的官员被除淘汰,一批务实能员被提拔到重要岗位,官府行政效能提高了,财政、漕运等状况有所改善,萎靡的政局开始有了起色。正直的士大夫纷纷赋诗填词,赞扬新政;民众也为之欢欣鼓舞,仿佛看到了复兴的希望。

庆历改革失败后,,社会矛盾并未缓和,土地兼并日益严重,冗兵资费更是加倍 ,民族矛盾又十分尖锐,宋廷财政空虚,就拼命进行搜刮,庆历年间农民和士兵的斗争刚刚下去,各地农民又开始新的斗争。嘉佑四年四月,刑部官僚上报说,由于民贫乏食,一年当中曾发生“劫盗”九百七十起之多。

在这种情况下,要求改革的呼声此起彼伏,一场更大规模、更为深刻的改革运动已在酝酿之中,这就是王安石变法。庆历改革对熙宁时王安石的改革, 产生了直接的影响。王安石的熙宁变法是在庆历新政的基础上扩大和深化的。

北宋两次改革在中央集权统治一体化中起了一定的调节和完善的作用。例如范仲淹的提倡设置“祠堂” 、“ 义庄” 、“族产” 、“族规” 、“ 乡约”, 发挥了宗法血缘的统治功能。范仲淹和王安石除了在政治体制和思想意识方面作了一些改革外,在经济方面也进行了程度不同的整顿,如庆历新政中的“均公田” 、“厚农桑” , “减摇役” 。

以上这势都是书宋两次改革对专制丰只中来集权一体化的调节和加强的措施。从社会的改进,历史的发展来说,范仲淹和王安石所有的措施都没有成功;但从加强宋代封建专制主义中央集权的一体化来衡量,如通过官僚机构的调整,财政经济的治理,“重农桑” 、“均公田” 、“ 减摇役” 、“ 青苗法” 、“ 免役法” 、“ 方田均税法” 、“均输法” 、“ 市易法” 等等,限制了兼并,扩大了财政税源,这就加强了专制主义中央集权一体化的统治,一定程度的延长了北宋封建王朝的寿命。

庆历新政主要只限于在政治机制上作些表面的微小的改革,不敢太多地接触到社会经济的根本问题。

封建体制

在中国封建社会,要改革封建官僚体制,说起来容易,然而要真正做起来,却似难于上青天,这对宋代来讲更是如此。因为在宋代,官僚地主阶级在官员丧失世袭爵位和封户特权的情况下,为了确保“世守禄位”,又参照唐制,制订扩大了中、高级官员荫补亲属的“恩荫”制度。通过恩荫,每年有一大批中、高级官员的子弟获得低级官衔或差遣,且宋代恩荫,不仅极广,而且极滥,每遇大礼,“臣僚之家及皇亲、母后外族皆奏荐,略无定数,多至一二十人,少不下五七人”,并“不限才愚,尽居禄位”。据朱瑞熙先生在《复杂多变的宋朝官制》一文中的统计,宋代的州县官、财务官、巡检使等低、中级差遣,大部分由恩荫出身者担任。这种等同于官僚世袭的制度,使官僚机构中充满了坐食禄米的权势子弟,导致了“荫序之人,塞于仕路”,“权贵之子,鲜离上国”。因此,要打破或限制官僚贵族这一特权,无疑会因触动官僚贵族的利益而遭到他们的激烈反对。这就是为什么王安石变法首先从经济、军事制度的改革做起,而绕过了澄清吏治这类最敏感的社会问题的原因(当然,这里面亦有减少改革阻力的因素)。

宋仁宗改革的初衷是为了解决财政危机和军事危机,是要富国强兵。而庆历新政却恰恰触犯了皇室利益。范仲淹、富弼的各项改革措施包括了:“明黜陟”、“抑侥幸”、精贡举”等,中心思想就是要裁汰不称职的官员,而裁减冗官,精简机构是改革的核心内容。这个大手术当然做不得。可是,范仲淹、富弼要给北宋做的手术还不止这些,即使是称职官员,也要削减其薪俸,北宋官员的俸禄是古代中国最高的。而且,还决定要减少科举考试的录取名额,以解决官多为患的问题。也就是说,全天下的读书人的利益,都让改革触及了。因此,改革的反对者决不是少数保守派,而是整个士大夫阶层北宋统治的阶级基础。要改革就要牺牲士大夫阶层的利益,牺牲了士大夫就动摇了自己的统治基础,北宋皇室的政策是抑制武将,其办法一是重用文人,二是实行更戍法,为了皇室利益牺牲了国防,而废除庆历新政,则是为了皇室利益牺牲了改革。

朋党之争

除了少数锐意进取的有识之士,官僚、地主、富商等既得利益阶层大都满足于现状,只顾个人利益和眼前利益,而不顾国家利益和长远利益,一旦新政触犯了自身利益,他们就坚决反对,群起而攻之。随着新政的推进,反对的声浪不断高潮,包括受到仁宗信任的宰相章得象也加入反对大合唱,攻击范仲淹等人为“朋党”。

“朋党”之所以被当作打击的利器,从而引起仁宗的反感与猜忌,因为“朋党”会危及皇帝的权威,触犯其核心利益。朋党之争,一直是困扰北宋政局的死结,并且延宕到南宋时期。庆历新政因为朋党之争而夭折,王安石变法也因为新旧党争而失败。朋党之说基于儒家思想君子与小人的观念,这是简单对立、非此即彼的思想观念,并不能客观准确地反应人性或人格;在现实生活中,结党的未必是小人,言利或谋利的也未必不是君子。一旦被提升为国家主流意识形态,就会被一些政客用作打击政敌的武器,而且极具杀伤力。

新政弊端

改革措施“太猛”、“更张无渐”、“规模阔大”。改革的思想动员不够,配套措施不到位,对罢黜官员的安置没有着落,农民没有在新政中得到立竿见影的好处。范仲淹的用人,王安石就曾经批评他“好广名誉,结游士,以为党助,甚坏风俗”。事实上,范仲淹所任用的推行新政者,往往议论多,而实际行事少,有的甚至好标奇立异,发空论,言行不检。例如石介,连拥护新政的欧阳修也觉得他“ 自许太高,低时太过,……好异以取高”。反对新政的更指责范仲淹等“凡所推荐,多挟朋党,心所爱者尽意主张,不附己者力加排斥,倾朝共畏”。


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