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内阁(汉语词语)

内阁:是政府最高级官员代表政府各部门商议政策的组织。

内阁制度最早出现于中国春秋晋国,晋文公回国后,组建三军六卿,由晋国六卿掌管军政要务,晋国由此而强,晋文公、晋襄公、晋景公、晋厉公、晋悼公先后称霸中原,成为春秋时期称霸时间最长的国家。

秦朝以后,采用中央集权制度,内阁制度被长期废除。明朝明成祖朱棣重新设立内阁,并开始参与政事。明朝灭亡后,清朝依旧延续前代,比明朝内阁地位高,正式成为百官之首。内阁最高领导是“首辅”一人,其次是“次辅”一人,其余皆称“群辅”,在文渊阁办公。明朝时内阁大学士都是正五品,但排名的先后顺序从大到小依次为:华盖殿(后改中极殿)大学士(首辅)、谨身殿(后改建极殿)大学士(次辅)、文华殿大学士(群辅)、武英殿大学士(群辅)、文渊阁大学士(群辅)、东阁大学士(群辅)。内阁在明朝时期,最初是明成祖的秘书机构,仅备顾问兼协理章奏,并不参与决策。但国事繁忙,明成祖一人无暇顾及偌大的国家。内阁作为秘书处,便依照皇帝的指示来替皇帝处理国政。自从明成祖归天后,一直到明王朝灭亡,内阁实际上成为全国最大的权力机构,但地位依旧很低。

18世纪,英国的枢密院外交委员会演变为内阁。

内阁制度最早出现于中国春秋晋国,晋文公回国后,组建三军六卿,由晋国六卿掌管军政要务,六卿实行世袭制,按照“长逝次补”原则,轮流执政,晋国由此而强,晋文公、晋襄公、晋景公、晋厉公、晋悼公先后称霸中原,成为春秋时期称霸时间最长的国家。

秦朝以后,采用中央集权制度,内阁制度被长期废除。

明朝开国皇帝朱元璋执政期间,因担心丞相胡惟庸权力过大而架空君权,决定以谋反罪名废相,之后明成祖设内阁大学士作为秘书兼顾问组织代之,本意为将其权力降低,事实上由于君主的信任,权力可以与宰相相比,于明宪宗成化年间(1465年1487年)首辅制臻至成熟;历代著名的大学士包括张居正等。至清代其权力始消减,部份首辅权力转移至南书房,而自雍正时期后,军机处取代了内阁在政治决策上的地位。

在英国历史上,内阁是英王召集的秘密会议的继承者。责任内阁制诞生于英国汉诺威王朝乔治一世治下,乔治一世本为德国汉诺威选帝侯,熟悉德语但英文不甚流利,而其大臣多使用英语但不会德语,于是乔治一世很少出席政务会议,并于1734年任命辉格党领袖沃尔波尔(Sir Robert Walpole)为内阁首领,代替国王主持军政会议(乔治一世与沃尔波尔之间用拉丁语交流),由此开创了英国责任内阁制度。

西方的内阁制的内阁是以议会为基础产生的。内阁首相通常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖担任。首相从政见基本相同的议员中挑选阁员人选,提请国家元首任命,组织内阁。

首相(或总理)是内阁政府首脑,主持内阁会议,总揽政务,拥有提请国家元首任免内阁成员和直接任免其他政府高级官员的权力,负责制定和执行国家对内对外的重大方针政策。由于各国的情况不同,宪法赋予首相(或总理)的权力大小也不尽相同。

英文Cabinet的译名。原意为“内室”或“密议室”。某些国家最高国家行政机关中央政府的名称。在内阁制的资本主义国家,内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成,或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成,由国家元首任命。内阁最初始于英国,由英王的枢密院外交委员会演变而来,十七世纪英国资产阶级革命后,在英王威廉三世时,枢密院外交委员会已有内阁之称。1717年以前,内阁会议习惯上由英王主持,1717年之后,当时英王乔治一世由于不懂英语而不再主持内阁会议,于是内阁会议改由一名大臣主持,这样就产生了首相职务,并逐渐形成了英王不得参加内阁会议的惯例。这实际上是反映了英国资产阶级在革命后对英王权力逐步限制和削弱。一般认为,正规的内阁制始于英国1721年成立的以罗伯特沃波尔(16761745)为首的内阁。但直到1900年,英国议会的布告中才第一次出现内阁一词,1937年通过的《国王大臣法》,内阁这一名称才正式有了法律依据。以后,内阁这一形式,为许多资本主义国家所采用,成为这些国家的最高国家行政机关。内阁首相(总理)就是政府首脑。一般来说,所有政府大臣(部长)都是内阁阁员。但在英国,内阁是政府的领导核心,通常由外交、财政、国防、内政以及大法官等主要政府大臣组成,并不包括所有的政府大臣。参加内阁的大臣称为阁员大臣,其余的政府大臣则称为非阁员大臣。

内阁在各种不同情况下各国公众也常赋予它们以不同的名称如英国首相在内阁会议前与亲信或有资望的阁员讨论重大方针政策取得一致意见以便向内阁会议提出。这种内阁中的“内阁”被称为“内内阁”或“小内阁”。在沃尔波尔执政时期就已出现过这种小内阁1956年英国首相R.A.艾登(1897~1977)为了应付苏伊士运河事件和财政大臣外交大臣海军大臣也组织过这种“内内阁”。还有一种内阁人们称之为专家内阁又叫“人才内阁”。它由不代表党派的专家担任部分阁员组成往往是在资本主义国家遇到政治经济危机组织政党内阁有困难的时候让一些财政学家经济学家等参加内阁担任部长企图以此渡过危机。和这种情况相类似的还有“事务内阁”它不是以政党为基础而是以个人才能和地位等条件为基础由国家元首指定人员组成。阁员包括无党派人士专家也包括不以党派关系参加内阁的政党成员。这也是资本主义国家为应付政治和经济危机在组阁困难时而采取的一种内阁形式。还有一种经常出现的名称叫“过渡内阁”又称“看守内阁”这是资本主义国家议会对内阁通过不信任案后新内阁未产生前暂时维持日常工作的内阁。

帝国时期

日本的内阁是明治维新以后,在太政官制的中央政府的基础上演变而来的。1885年12月22日,第一代内阁总理大臣伊藤博文基于内阁职权组成第一任内阁。四年后大日本帝国宪法颁布后,第五十五条规定国务大臣辅弼天皇。而宪法内文并没有“内阁总理大臣”及“内阁”名词。内阁当时依据内阁官制之法律运作,但实际上职权并不明确,内阁总理并没有阁臣的任免权,由于任免权在天皇手上,所以当内阁意见不一时只能总辞。

立宪时期

战后,废除了天皇集权制的“敕令内阁”,改为“议院内阁制”。根据《日本国宪法》规定:国家的行政权属于内阁。内阁是行政权的主体,一切负有行政职能的机关都必须在内阁的统一支配之下。内阁由总理大臣及其他国务大臣组成,但所有内阁成员都必须是文职人员,而不能是现役的武官。内阁总理大臣也称首相,是最高行政首脑,由国会提名经议员选举产生,并经天皇任命。内阁其余各国务大臣均由总理大臣任命(或罢免),但其中1/2以上必须从国会议员中选任。

战后以来,历届内阁绝大部分是由在国会中占多数议席的政党(即执政党)组成的,该党的领袖(总裁)便成为内阁总理大臣的当然人选,其内阁成员也多半是从该执政党所属的国会议员(主要是众议院议员)中任命的。

日本内阁的行政权不属于个人,而属于统一体的内阁。

内阁官房的主要任务是辅助总理大臣,协助内阁工作,承上启下,审理有关提交内阁进行决策的事项。

内阁除执行一般行政事务外,主要行使下列职权:负责执行法律,总理国务;处理对外关系;缔结条约;掌管有关官吏的事务;编制预算;为实施宪法和法律而制定政令;决定大赦、特赦、减刑,刑罚执行的免除及恢复权利。此外,内阁还有权对天皇的有关国事行为提出建议和承认;有权建议天皇解散众议院、召开国会;决定召开国会临时会议、参议院紧急会议等。内阁还负责提名最高法院院长及任命各级法官,向国会报告国家财政收支情况等。

内阁行使行政权,集体向国会负责。当众议院通过对内阁不信任案或否决了信任案,而此后10天内众议院又未被解散,则内阁必须总辞职。当众议院总选举后,首次召集国会时,原内阁也必须总辞职,然后国会重新选举内阁总理,由新任总理组阁。

序号

内阁

任期

日本总理大臣

执政党

1

第1次伊藤内阁

1885年12月22日 - 1888年4月30日

伊藤博文

2

黑田内阁

1888年4月30日 - 1889年12月24日

黑田清隆

3

第1次山县内阁

1889年12月24日 - 1891年5月6日

山县有朋

4

第1次松方内阁

1891年5月6日 - 1892年8月8日

松方正义

5

第2次伊藤内阁

1892年8月8日 - 1896年9月18日

伊藤博文

6

第2次松方内阁

1896年9月18日 - 1898年1月12日

松方正义

进步党

7

第3次伊藤内阁

1898年1月12日 - 1898年6月30日

伊藤博文

8

第1次大隈内阁

1898年6月30日 - 1898年11月8日

大隈重信

宪政党

9

第2次山县内阁

1898年11月8日 - 1900年10月19日

山县有朋

10

第4次伊藤内阁

1900年10月19日 - 1901年6月2日

伊藤博文

立宪政友会

11

第1次桂内阁

1901年6月2日 - 1906年1月7日

桂太郎

12

第1次西园寺内阁

1906年1月7日 - 1908年7月14日

西园寺公望

立宪政友会

13

第2次桂内阁

1908年7月14日 - 1911年8月30日

桂太郎

立宪政友会

14

第2次西园寺内阁

1911年8月30日 - 1912年12月21日

西园寺公望

立宪政友会

序号

内阁

任期

总理大臣

执政党

15

第3次桂内阁

1912年12月21日 - 1913年2月20日

桂太郎

16

第1次山本内阁

1913年2月20日 - 1914年4月16日

山本权兵卫

立宪政友会

17

第2次大隈内阁

1914年4月16日 - 1916年10月9日

大隈重信

立宪政友会

18

寺内内阁

1916年10月9日 - 1918年9月29日

寺内正毅

19

原内阁

1918年9月29日 - 1921年11月13日

原敬

立宪政友会

20

高桥内阁

1921年11月13日 - 1922年6月12日

高桥是清

立宪政友会

21

加藤友三郎内阁

1922年6月12日 - 1923年9月2日

加藤友三郎

立宪政友会

22

第2次山本内阁

1923年9月2日 - 1924年1月7日

山本权兵卫

革新俱乐部

23

清浦内阁

1924年1月7日 - 1924年6月11日

清浦奎吾

24

加藤高明内阁

1924年6月11日 - 1926年1月30日

加藤高明

宪政会·立宪政友会·革新俱乐部

25

第1次若内阁

1926年1月30日 - 1927年4月20日

若礼次郎

宪政会

序号

内阁

任期

总理大臣

执政党

26

田中义一内阁

1927年4月20日 - 1929年7月2日

田中义一

立宪政友会

27

滨口内阁

1929年7月2日 - 1931年4月14日

滨口雄幸

立宪政友会

28

第2次若内阁

1931年4月14日 - 1931年12月13日

若礼次郎

立宪政友会

29

犬养内阁

1931年12月13日 - 1932年5月26日

犬养毅

立宪政友会

30

斋藤内阁

1932年5月26日 - 1934年7月8日

斋藤实

31

冈田内阁

1934年7月8日 - 1936年3月9日

冈田启介

32

广田内阁

1936年3月9日 - 1937年2月2日

广田弘毅

33

林内阁

1937年2月2日 - 1937年6月4日

林铣十郎

34

第1次近卫内阁

1937年6月4日 - 1939年1月5日

近卫文

35

平沼内阁

1939年1月5日 - 1939年8月30日

平沼骐一郎

36

阿部内阁

1939年8月30日 - 1940年1月16日

阿部信行

37

米内内阁

1940年1月16日 - 1940年7月22日

米内光政

38

第2次近卫内阁

1940年7月22日 - 1941年7月18日

近卫文

39

第3次近卫内阁

1941年7月18日 - 1941年10月18日

近卫文

40

东条内阁

1941年10月18日 - 1944年7月22日

东条英机

大政翼赞会

41

小矶内阁

1944年7月22日 - 1945年4月7日

小矶国昭

大政翼赞会

42

铃木贯太郎内阁

1945年4月7日 - 1945年8月17日

铃木贯太郎

大政翼赞会

43

东久迩宫内阁

1945年8月17日 - 1945年10月9日

东久迩宫稔彦

44

币原内阁

1945年10月9日 - 1946年5月22日

币原喜重郎

日本进步党·日本自由党

45

第1次吉田内阁

1946年5月22日 - 1947年5月24日

吉田茂

日本自由党·日本进步党

《日本国宪法》于1947年5月3日第1次吉田内阁的时候实施。

序号

内阁

任期

总理大臣

执政党

46

片山内阁

1947年5月24日 - 1948年3月10日

片山哲

日本社会党·民主党·国民协同党

47

芦田内阁

1948年3月10日 - 1948年10月15日

芦田均

民主党·日本社会党·国民协同党

48

第2次吉田内阁

1948年10月15日 - 1949年2月16日

吉田茂

民主自由党

49

第3次吉田内阁

1949年2月16日 - 1950年6月28日

吉田茂

民主自由党·民主党自由党

第1次内阁改组

1950年6月28日 - 1951年7月4日

第2次内阁改组

1951年7月4日 - 1951年12月26日

第3次内阁改组

1951年12月26日 - 1952年10月30日

50

第4次吉田内阁

1952年10月30日 - 1953年5月21日

吉田茂

自由党

51

第5次吉田内阁

1953年5月21日 - 1954年12月10日

吉田茂

自由党

党阁外合作:改进党

52

第1次鸠山内阁

1954年12月10日 - 1955年3月19日

鸠山一郎

日本民主党

53

第2次鸠山内阁

1955年3月19日 - 1955年11月22日

鸠山一郎

日本民主党

54

第3次鸠山内阁

1955年11月22日 - 1956年12月23日

鸠山一郎

自由民主党

55

石桥内阁

1956年12月23日 - 1957年2月25日

石桥湛山

自由民主党

56

第1次岸内阁

1957年2月25日 - 1957年7月10日

岸信介

自由民主党

内阁改组

1957年7月10日 - 1958年6月12日

57

第2次岸内阁

1958年6月12日 - 1959年6月18日

岸信介

自由民主党

内阁改组

1959年6月18日 - 1960年7月19日

58

第1次池田内阁

1960年7月19日 - 1960年12月8日

池田勇人

自由民主党

59

第2次池田内阁

1960年12月8日 - 1961年7月18日

池田勇人

自由民主党

第1次内阁改组

1961年7月18日 - 1962年7月18日

第2次内阁改组

1962年7月18日 - 1963年7月18日

第3次内阁改组

1963年7月18日 - 1963年12月9日

60

第3次池田内阁

1963年12月9日 - 1964年7月18日

池田勇人

自由民主党

内阁改组

1964年7月18日 - 1964年11月9日

61

第1次佐藤内阁

1964年11月9日 - 1965年6月3日

佐藤荣作

自由民主党

第1次内阁改组

1965年6月3日 - 1966年8月1日

第2次内阁改组

1966年8月1日 - 1966年12月3日

第3次内阁改组

1966年12月3日 - 1967年2月17日

62

第2次佐藤内阁

1967年2月17日 - 1967年11月25日

佐藤荣作

自由民主党

第1次内阁改组

1967年11月25日 - 1968年11月30日

第2次内阁改组

1968年11月30日 - 1970年1月14日

63

第3次佐藤内阁

1970年1月14日 - 1971年7月9日

佐藤荣作

自由民主党

内阁改组

1971年7月9日 - 1972年7月7日

64

第1次田中角荣内阁

1972年7月7日 - 1972年12月22日

田中角荣

自由民主党

65

第2次田中角荣内阁

1972年12月22日 - 1973年11月25日

田中角荣

自由民主党

第1次内阁改组

1973年11月25日 - 1974年11月11日

第2次内阁改组

1974年11月11日 - 1974年12月9日

66

三木内阁

1974年12月9日 - 1976年9月15日

三木武夫

自由民主党

内阁改组

1976年9月15日 - 1976年12月24日

67

福田赳夫内阁

1976年12月24日 - 1977年11月28日

福田赳夫

自由民主党

内阁改组

1977年11月28日 - 1978年12月7日

68

第1次大平内阁

1978年12月7日 - 1979年11月9日

大平正芳

自由民主党

69

第2次大平内阁

1979年11月9日 - 1980年7月17日

大平正芳

自由民主党

党阁外合作:新自由俱乐部

70

铃木善幸内阁

1980年7月17日 - 1981年11月30日

铃木善幸

自由民主党

内阁改组

1981年11月30日 - 1982年11月27日

71

第1次中曾根内阁

1982年11月27日 - 1983年12月27日

中曾根康弘

自由民主党

72

第2次中曾根内阁

1983年12月27日 - 1984年11月1日

中曾根康弘

自由民主党·新自由俱乐部

第1次内阁改组

1984年11月1日 - 1985年12月28日

第2次内阁改组

1985年12月28日 - 1986年7月22日

73

第3次中曾根内阁

1986年7月22日 - 1987年11月6日

中曾根康弘

自由民主党

74

竹下内阁

1987年11月6日 - 1988年12月27日

竹下登

自由民主党

内阁改组

1988年12月27日 - 1989年6月3日

序号

内阁

任期

总理大臣

执政党

75

宇野内阁

1989年6月3日 - 1989年8月10日

宇野宗佑

自由民主党

76

第1次海部内阁

1989年8月10日 - 1990年2月28日

海部俊树

自由民主党

77

第2次海部内阁

1990年2月28日 - 1990年12月29日

海部俊树

自由民主党

内阁改组

1990年12月29日 - 1991年11月5日

78

宫泽内阁

1991年11月5日 - 1992年12月12日

宫泽喜一

自由民主党

内阁改组

1992年12月12日 - 1993年8月9日

79

细川内阁

1993年8月9日 - 1994年4月28日

细川护熙

日本新党·日本社会党·新生党·

公明党·新党先驱·民主社会党·

社会民主连合·民主改革连合(参议院会派)

80

羽田内阁

1994年4月28日 - 1994年6月30日

羽田孜

新生党·日本新党·民主社会党·自由党

·公明党·社会民主联合·改革之会

党阁外合作:新党先驱·新党未来

81

村山内阁

1994年6月30日 - 1995年8月8日

村山富市

日本社会党·自由民主党·新党先驱

党阁外合作:自由连合

内阁改组

1995年8月8日 - 1996年1月11日

82

第1次桥本内阁

1996年1月11日 - 1996年11月7日

桥本龙太郎

自由民主党·日本社会党/社会民主党

·新党先驱

党阁外合作:自由连合

83

第2次桥本内阁

1996年11月7日 - 1997年9月11日

桥本龙太郎

自由民主党

党阁外合作:社会民主党·新党先驱

内阁改组

1997年9月11日 - 1998年7月30日

自由民主党

党阁外合作:社会民主党·新党先驱(到1998年6月)

84

小渊内阁

1998年7月30日 - 1999年1月14日

小渊惠三

自由民主党

第1次内阁改组

1999年1月14日 - 1999年10月5日

自由民主党·自由党

第2次内阁改组

1999年10月5日 - 2000年4月5日

自由民主党·自由党·公明党 党阁外合作:

改革俱乐部

85

第1次森内阁

2000年4月5日 - 2000年7月4日

森喜朗

自由民主党·公明党·保守党 党阁外合作:

改革俱乐部

86

第2次森内阁

2000年7月4日 - 2000年12月5日

森喜朗

自由民主党·公明党·保守党

内阁改组(中央省厅重组前)

2000年12月5日 - 2001年1月6日

内阁改组(中央省厅重组后)

2001年1月6日 - 2001年4月26日

87

第1次小泉内阁

2001年4月26日 - 2002年9月30日

小泉纯一郎

自由民主党·公明党·保守党

第1次内阁改组

2002年9月30日 - 2003年9月22日

自由民主党·公明党·保守党/保守新党

第2次内阁改组

2003年9月22日 - 2003年11月19日

自由民主党·公明党·保守新党

88

第2次小泉内阁

2003年11月19日 - 2004年9月27日

小泉纯一郎

自由民主党·公明党

内阁改组

2004年9月27日 - 2005年9月21日

89

第3次小泉内阁

2005年9月21日 - 2005年10月31日

小泉纯一郎

自由民主党·公明党

内阁改组

2005年10月31日 - 2006年9月26日

90

第1次安倍内阁

2006年9月26日 - 2007年8月27日

安倍晋三

自由民主党·公明党

内阁改组

2007年8月27日 - 2007月9月26日

91

福田康夫内阁

2007年9月26日 - 2008年8月2日

福田康夫

自由民主党·公明党

内阁改组

2008年8月2日 - 2008年9月24日

92

麻生内阁

2008年9月24日 - 2009年9月16日

麻生太郎

自由民主党·公明党

党阁外合作:改革俱乐部

93

鸠山由纪夫内阁

2009年9月16日 - 2010年6月8日

鸠山由纪夫

民主党·社会民主党 (到2010年5月)·

国民新党

党阁外合作:新党日本·新党大地

94

菅内阁

2010年6月8日-2011年9月2日

菅直人

民主党·国民新党

党阁外合作:新党日本、新党大地

95

野田佳彦内阁

2011年9月2日2012年12月26日

野田佳彦

民主党

明朝设立,清朝时正式成为最高官署。明洪武十三年(公元1380年),朱元璋为了加强中央集权,废丞相,罢中书省,设“四辅官”,不久又罢。十五年(公元1382年)仿宋代制度,置华盖殿、谨身殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士,为皇帝顾问。又置文华殿大学士以辅太子,品秩都是正五品。明成祖即位后,特派解缙、胡广、杨荣等入午门值文渊阁,参预机务,称为内阁。仁宗时,任用杨士奇、杨荣为华盖殿、谨身殿大学士,权力加重。明世宗时,改华盖殿为中极殿,谨身殿为建极殿,将大学士的朝位班次,列在六部尚书之前,地位大大提高,权力也大大提高。但明代之内阁大学士既无宰相之名,也无宰相之权,更非百官之首,明朝内阁首辅大学士的品级为正五品,所以内阁大学士往往要兼任其他高品级的职位,或者加高品级的虚衔,而且内阁实际还受制内廷司礼监。清朝沿置了内阁,天聪年间,设内三院;顺治年间改称内阁,以大学士分兼殿、阁之衔。康熙汲取明朝的教训,重建内阁体制。在康熙年间内阁大学士的品级升为正一品,成为百官之首。乾隆年间,规定三殿、三阁大学士之制。军机处成立后,实权集中到军机处,内阁徒有虚名,成为传达皇帝谕旨、公布文告的机关。但名义上仍为清代最高级之官署,内阁的意见在国家大事的决策过程中仍有举足轻重的地位,具体事务仍由内阁办理。清末仿行君主立宪制,设责任内阁,以旧内阁与军机处合并为最高国务机关。北洋军阀时期改称国务院,习惯上仍称内阁,其成员称阁员。

内阁是在永乐时期建立的。

永乐虽有洪武一样独揽大权的野心和实力,但一次又一次的远征让他不能真正意义上地总揽政事(想象一下从京师到漠北运送文书的荒谬),于是一个帮助皇帝的“助手”机构内阁就应运而生。还有一个因素,是因为他没有他父亲的体质,为了减少劳累,只好设置内阁帮助他。

内阁在最初的时候只是秘书性质的机构,但很快到宣德时期权力开始上升(三杨辅政)。虽有正统末年的反复,但是到成化、弘治之际,内阁已经成为足以对抗皇权的文官政府代表。正德荒嬉好战不亚于隋炀帝,却因为有杨廷和等阁老撑着未成大乱,经过嘉靖、隆庆的发展,万历早期应该是内阁权力极盛的时期,张居正改革让内阁成为政府运转的中枢。

1402年,刚从自己的侄子手里夺过皇位的明成祖,为了巩固权力,做出两个重大决定:一是把首都迁到自己的势力范围北京;二,成立内阁。这样,一个国事咨询机构正式建立了。

内阁成立以前,宰相拥有仅仅低于皇帝的决策权、议政权和行政权,明成祖成立内阁以后,把原来宰相拥有的决策权牢牢把持在自己手中,议政权分给内阁,行政权分给六部。地方上分三司,分管司法、军事、行政,直接对六部负责。

在明成祖掌控之下,内阁与六部各司其职,国家最高行政命令从紫禁城发出,通过全国1936处驿站,全长143700公里的驿道,层层下发到帝国每一个角落。

后来,明宣宗时期形成了更为完善的政务流程:全国大大小小的奏章,甚至老百姓给皇帝提出的建议,都由通政使司汇总,司礼监呈报皇帝过目,再交到内阁,内阁负责草拟处理意见,再由司礼监把意见呈报皇上最后决定如何处理,最后由六部校对下发。

内阁大学士的建议是写在一张纸上,贴在奏章上面,这叫做“票拟”。而皇帝用红字做批示,称为“批红”。按照规定,皇帝仅仅批写几本,大多数的“批红”由司礼监的太监按照皇帝的意思代笔。以往,太监读书识字是被严令禁止的。明宣宗不仅改了这个规矩,而且在他的鼓励下,宫里还成立了专门的太监学堂。后人猜测:明宣宗这一做法,其目的就是让太监牵制内阁的权力。久而久之,一种奇怪的政治格局出现了。

我们发现明朝内廷、外廷的机构完全对称。外有内阁,内有司礼监,外有三法司,内有东厂、锦衣卫,外廷有派往地方的总督、巡抚,而内廷派往地方的也有镇守太监、守备太监等等。这样,内廷、外廷相互制约,才能确保皇帝的决策地位。但是,内廷实际上是高于外廷的,这也造成了内外两大政治势力的争权夺利和宦官专权。

紫禁城东部的这片建筑在明代叫做文渊阁。明朝的内阁就设在这里。在明朝万历年间,内阁首辅张居正让这个紫禁城里最不起眼的房子成为声名显赫的所在。在文渊阁办公的内阁成为实际上的政务决策机构。

表面上,例行的政务流程似乎并没有改变,但决策权却出现了转移。张居正是如何做到这一点的呢?

首先,当时的万历皇帝还是个孩子,张居正身为皇帝的老师,很容易影响皇帝的决策。

再者,万历的“批红”是在司礼监冯保指导下完成,而冯保跟张居正关系密切。

张居正把自己的意见授意他人,写成奏章,再由自己“票拟”赞同。幼年皇帝的批红自然毫无问题。

就这样,大臣的“奏章”,阁臣的“票拟”,皇帝的 “批红”,实际由张居正一手操控,达到空前一致。他的新政也就毫无障碍地顺利推进。 自明初以来,明朝的政务中心就在紫禁城这几个地方转换,权力的交替,左右着明朝的国运。宫闱重重之中、争权夺权的阴谋时有发生。

通过几代皇帝的努力,明朝曾经形成了一套完整的政务体系,它在权力平衡方面堪称完善。

至今人们称呼各国处理国家政务的最高行政机构,仍多按此习惯称为内阁。内阁一词已成为政府首脑部门的代称。

内阁官员的名称如“某某殿大学士”、“某某阁大学士”等官名开始于唐朝。但唐朝的集贤殿“学士、直学士、侍读学士、修撰官,掌刊缉经籍。凡图书遗逸、贤才隐滞,则承旨以求之。谋虑可施于时,著述可行于世者,考其学术以闻。凡承旨撰集文章、校理经籍,月终则进课于内,岁终则考最于外。”其职责主要是编辑图书、发现推荐文学贤才,不是掌握行政权的中央机构。宋朝设立的“殿阁大学士”名目繁多,如“观文殿、端明殿、龙图阁学士、天章阁学士、宝文阁学士、显谟阁”等学士,但都是给做过宰相的人加上的荣誉衔,无实际职责。《宋史职官志》记载:“观文殿大学士学士之职,资望极峻,无吏守,无职掌,惟出入侍从备顾问而已。”“皇元年,诏:置观文殿大学士,宠待旧相,今后须曾任宰相,乃得除授。”

由上可见,唐宋时虽有“殿阁”和“殿阁大学士”之名,实际上都不是“内阁”。

“内阁”机构的建立开始于明朝。

明太祖为了进一步加强君主专制权力,先是于洪武十三年杀掉丞相胡惟庸,皇帝自己直接管六部。他还下诏:“以后嗣君,其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者,论以极刑!”但他的精力再旺盛,也管不了那么多的国事,因此到了洪武“十五年,仿宋制,置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士,礼部尚书邵质为华盖,检讨吴伯宗为武英,翰林学士宋讷为文渊,典籍吴沉为东阁。 又置文华殿大学士, 征耆儒鲍恂、余诠、张长年等为之, 以辅导太子。秩皆正五品。”但这些殿阁大学士“特侍左右,备顾问而已”。而且品级很低,只有五品,以免擅权。它只能算是“内阁”机构的滥觞。

“内阁”的真正建立是在明成祖的时候。明成祖即位后,命官品较低的翰林院编修、检讨等官于午门内的文渊阁当值,参与机务,始称为“内阁”。“阁臣之预务自此始,然其时,入内阁者皆编、检、讲读之官,不置官属,不得专制诸司。诸司奏事,亦不得相关白。”仍然是皇帝的私人秘书。永乐中期以后职权渐重,实际上成为辅佐皇帝的最高幕僚和决策机构。到了明神宗万历年间张居正任内阁首辅大学士后,明朝内阁的权力达到顶点。

清朝沿用明制,亦设内阁。但清初由皇族中的实力派组成的议政王大臣会议能够在很大程度上左右决策,内阁的权力受到其一定程度的限制,康熙皇帝汲取明朝的教训,重建内阁体制,但其自身的权力已不及明代内阁。明朝中后期诸帝多不问政务,故内阁大臣能操纵政局;而清帝多不废政事,“内外大臣言官折奏则直达御前,阁臣不得与闻;天子有诏则面授阁臣,退而具草以进,曰可,乃下”,内阁只是执行皇帝意志的工具。而由于无大臣互讦宦官乱政之事发生,所以内阁大学士的职掌能够正常发挥,功能有“代阅章奏”,“票答”,“赞襄机务”,“总裁实录、史志”等数项。1732年雍正帝设立军机处以后,实权在军机处,内阁徒有虚名,变成只是传达谕旨、公布文告的机构,但名义上仍为清代最高级之官署,内阁的意见在国家事务的决策过程中仍有举足轻重的地位,具体事务仍由内阁办理。清末设立责任内阁,军机处和内阁均废。(民国初年的内阁性质不同,已不是明清内阁的继承。)

顺治十五年(公元1658年)七月,顺治帝为进一步加强皇权,参照明制,改内三院为内阁。

大学士改加殿、阁头衔,称“中和殿大学士”、“保和殿大学士”、“文华殿大学士”、“武英殿大学士”、“文渊阁大学士”、“东阁大学士”(乾隆十三年去掉中和殿,增入体仁阁,成为三殿三阁)。大学士的品级改为正五品,这也是参照明制,怕大学士权力过重,而特降低其品秩,借以抑制。

顺治十八年(公元1661年)顺治驾崩,年仅八岁的康熙即位,四大臣辅政,守旧一派抬头,内阁被废除,恢复为内三院。

康熙亲政后,为巩固从保守派大臣手中夺回的皇权,于康熙九年(公元1670年)恢复设立内阁。

内阁大学士的品级,在康熙年间,满、汉俱定为正一品。

至此,大学士成为清王朝地位最高的官员,犹如历朝的丞相。《清史稿大学士年表序》说:清大学士满、汉两途,勋高位极,乃以相授,其品列皆首文班。任军机者,自亲王外,其领袖者必大学士,唐、元三公尚不及也。这说明清代大学士的地位是极为尊崇的。

协办大学士,犹如宋之参知政事,为大学士之副职。初期未有定额设置,遇有大学士在内廷行走或奉差在外,才另选人员协办阁务。早在雍正元年至五年间(公元17231727)有署大学士,六年(公元1728年)又有额外大学士。十年至十三年(公元17321735年)再设协理大学士。到乾隆四年(公元1739年)才有协办大学士,以后并改为常设。其品级比大学士稍低,从一品。

内阁学士的品级为从二品,均兼侍郎衔(乾隆五十八年以后去兼衔)。其职掌是:满学士掌奏本章,汉学士掌批“题本”(内外官员汇报皇帝之文书)。若依其应有权任,并不仅于此。如康熙二十一年(公元1682年)谕:“学士乃参赞政事之官,如有所见,应行启奏。近来并无与议者,若惟送本接本,用一笔帖式足矣,何必设立学士?此后各有所见,俱令敷陈。”虽有此谕,可是一般学士仍按部就班,作一些例行之事而已,远不如军机章京职责之重。

内阁人员的额数,据《大清会典》、《清史稿》等书的记载,规定为:大学士满、汉各2人,协办大学士满、汉各一人,学士满6人、汉4人,典籍满、汉、汉军(编入八旗之汉人)各2人,侍读学士满4人,蒙、汉各2人,侍讲满10人,蒙、汉、汉军各2人,委署侍读无定员,中书满70人,蒙16人,汉30人,汉军8人,帖写中书满40人,蒙古6人(以上各员额时有增减),撰文中书无定员,供事62人,总人数为288人(委署侍读是由典籍内派委、撰文中书是由中书内派委,都不占额数)。

内阁乃诸曹总汇之区。其职掌据《光绪会典》卷2载:“掌议天下之政,宣布丝纶、厘治宪典,总钧衡之任,以赞上理庶务。凡大典礼,则率百寮以将事”。其具体的职务有:

第一,掌议政事,宣布纶音(皇帝的诏令)。

内阁为正一品衙门,位在六部之上。大学士“位尊望重”,其职务首先是议政事,宣布纶音。阁臣常在皇帝的左右,充当顾问。他们不但对答政事中的疑难问题,而且为皇帝办理公文,草拟谕旨。内阁所承办的公文有制、诏、诰、敕、题、奏、表、笺。据《光绪会典》卷2载:凡纶音之下达者,曰制、曰诏、曰诰、曰敕,皆拟其式而进焉。凡大典宣示百寮,则有制辞。大政事、布告臣民,垂示彝宪,则有诏,有诰。覃恩封赠五品以上官,及世爵承袭罔替者,曰诰命。敕封外藩、覃恩封赠六品以下官,及世爵有袭次者,曰敕命。谕告外藩及外任官坐名敕、传敕,曰敕谕。 内阁为丝纶重地,每日钦奉上谕,由军机处承旨,凡应发钞者,皆下于内阁。此外,内阁还负责记载纶音,所载事项分为三册:凡每日发科本章,满汉票签处当直中书摘记事由、详录圣旨者分为一册,称为“丝纶簿”;特降谕旨者分为一册,称为“上谕簿”;中外臣工奏折,奉旨允行,及交部议覆者,分为一册,称为“外记簿”。三册存放内阁,以备参考。

第二,办理本章。

内阁的日常事务,是为皇帝办理本章。《内阁志》中说:“大学士于军国,事无不统,其实每日所治事,则阅本也。”《皇朝文献通考》卷80载,大学士的职务主要也是办理本章。清代内外官的本章可分为通本和部本两类。凡各省将军、督抚、提镇、学政、盐政、顺天府尹、盛京(今辽宁省)五部本章,俱通过通政司再送内阁,称为“通本”;在京六部及各院、府、寺、监衙门本章,称为“部本”。通本到阁后因无满文部分,先由汉本房将其贴黄翻译为满文,转满本房校阅,缮写清楚粘贴于后。部本原系满、汉文合璧,与译好的通本一并交汉票签处。由中书草拟票签,经侍读学士校阅, 由大学士审阅后,交满、汉票签处缮写满、汉文正签。经内奏事处进呈御览; 皇帝批阅后,交批本处,汉学士批汉字于正面,翰林满人中书批满字于反面,至此成为“红本”。接着是下达执行:由满本房领出交红本处,每日六科给事中来处承领,到科后抄发各衙门执行;每年终,由六科给事中回缴红本处,转交典籍北厅,再入红本库保存。此外,内阁还处理部分奏折。

第三,办理典礼祭祀的有关事宜。

凡是比较隆重的典礼和祭祀,如皇帝登极、立后、祭天地、祖宗等,都由内阁办理。《光绪会典》卷2载:凡大祀、中祀,前期书祝版。奉神位于坛庙,则视镌与其饰青。制册宝亦如之。皇帝登极则奉诏,授受大典,奉宝亦如之。册立册封则授节。命将出师,授敕印亦如之。文武传胪则奉榜。凡大朝会、进表,则展表所宣焉。

第四,组织修书,存贮档籍。

纂修史籍,本是翰林院职掌。顺治初,以翰林院分隶内三院,修书各馆,也附设于内三院。康熙以后,虽分设翰林院,但各书修纂,仍以内阁大学士任监修总裁官,学士则分兼副总裁、总纂、纂修等职。此外,内阁还负责档案典籍保藏。在东华门内置红本、实录库,这是清政府重要的档案库。另外还收存揭帖。《光绪会典事例》卷14载,“雍正七年(公元1729年)议准,各省题奏本章,俱增写揭帖一通,送起居注馆,俟记注后,将揭帖转送内阁收存。”内阁收存最大量的档案是红本,其他还保存实录、圣训。

内阁的内部设有典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、诰敕房、稽察房、收发红本处、饭银处、副本库、批本处等机构,分掌各项事务,其设官员额及具体职掌分别如下: 典籍厅:是内阁的秘书部门,有学士10人(满6人,汉4人)、典籍6人(满、汉、汉军各2人),供事22人。此外侍读学士、侍读、中书等兼在典籍厅办事者,由大学士派委,无定员。其办事之所,分南、北两厅。南厅职掌有四:

(一)掌关防。内阁无印,对外行文,用典籍厅关防。

(二)收发及办理文稿。各衙门来文,直送两厅,再按事务性质分送各

房。

(三)官员考绩事务。负责对侍读、典籍、中书等官的考绩。

(四)管理“吏役”事务。考取助理事务的“供事”及管辖皂役等事。

北厅职掌也有四项:

(一)掌奏章。拟办陈事请旨之奏本及进贺表等。

(二)办理大典事务。即关于大典礼的筹备应办事项。

(三)用宝洗宝。请用国家宝玺及岁终封宝日洗宝事务。

(四)收藏红本图籍,并收贮表章等。

满本房,或称满本堂或满洲堂。有侍读学士2人,侍读4人,中书39人,贴写中书24人,供事3人,共72人(均为满员)。掌校阅题本的满文部分,管理内阁大库及皇史的收藏事务。如收贮实录、圣训、起居注、史书、方略及经略将军的印信等物。收发和每日向皇帝进呈实录,增修王公世爵谱册以及缮写各项满洲文字。

汉本房,又名汉本堂,有侍读学士4人(满、汉各2人),侍读5人(满3人,汉2人)、中书42人(满31人,汉军8人,汉3人),贴写中书16人(都是满员),供事3人。其职掌为收发通本,翻写贴黄及各项应翻为满文之文书,如上谕、碑文、册宝、祝版应译为满文者均属之。故又有翻译房之称。

蒙古房,又称蒙古堂,有侍读学士2人,侍读2人,中书16人,贴写中书16人(以上均蒙员)。掌翻译蒙、回、藏等各种文字以及外国来文。凡遇有各藩部陈奏事件及表文,皆译出具奏。凡颂扬各藩部诰敕、碑文、匾额以及奉旨特交事件,俱由蒙古房译出缮写。并管理蒙古实录,圣训。凡外国文字,如俄国照会,即召翰林院俄罗斯馆官员至房翻译。西方各国来照,即召西洋馆官员翻译。

满票签处,有侍读3人(满员),中书22人(满20人,蒙古2人),贴写中书8人(满员)、供事4人,此外尚有委署侍读(满员)若干人。满票签处掌校阅满文本章并撰缮满文票签,皇帝出巡时,发递本报。京内外官员的奏折,经皇帝批阅,应交在京各衙门知道或办理的,由军机处交满票签处,传知各衙门钞回办理。

汉票签处,有侍读2人,中书27人(以上均汉员),供事4人。此外有委署侍读若干人。掌校阅汉文本章,撰缮汉文票签;撰拟御制文字,如制、诏、诰、敕、册文、祝文、封号等。

诰敕房,康熙十年(公元1671年)始设诰敕房,隶汉本房兼管。专司校勘和收发诰敕。凡汉票签处撰拟诰敕,由诰敕房审核,缮定正本,用宝颁发。 封赠诰敕,按定式刊刻存储,凡用时交中书科填写,经诰敕房校阅颁发。

稽察房,雍正五年(公元1727年),令各部院衙门将每日事件已结、未结情由声明送内阁,于月底汇齐奏报,这时始设稽察房。其职官由大学士于满、汉侍读、中书内派委,无定员。额设供事4人,凡交部议复事件,按日记档,俟各部院移会到时,逐一核对,分别已结、未结,每月汇奏一次,叫“月折”。每日军机处发出满、汉文谕旨,由满票签处移至稽察房存储,至月底,缮写满汉文合璧奏折汇奏,称为“汇奏谕旨”。

收发红本处,又称红本处、收本房。康熙、雍正、乾隆三朝《会典》均未见记载。《嘉庆会典》始有此名称。约成立于乾嘉年间。司员由大学士于满、汉中书内派委,无定员。凡批过的题本,交由红本处每日发给六科传钞,年终缴回汇集,贮入红本库。

饭银库,又称饭银处,其司员由大学士于满洲侍读、典籍、中书内派委,无定员。专掌收支内阁司员饭银。这种饭银由各省总督、巡抚及布政使咨送。 分配办法是:大学士每日银三钱,以下官员递减,至中书每日银六分,以充飧食费用。

副本库,约成立于乾嘉年间,《嘉庆会典》始有此名。其司员由大学士于满、汉中书内派委,无定员,掌收题本之副本。乾隆以前,每到年终收藏副本,都派汉票签处的中书送存皇史厢房,年久贮满,无地存收,才另设副本库。

批本处,乾隆以前称“红本房”,设于宫廷之内。其司员有满洲翰林院官1人(于翰林各职事内选用),中书7人,掌进本之收发与批本事务。每日进本,由满票签处中书送交批本处,由批本处送内奏事处进呈,待发下以后,批本处照皇帝阅定满文签,用红笔批于本面,再交满票签处中书带回内阁,遇有改签及“折本”,皆存记档案,按日交发办理。

清内阁自天聪十年(公元1636年)设内三院起,至宣统三年(公元1911年)止,掌握国政有270多年之久,但其势力不是始终如一的,是屡有演变的。初设内三院时,尚在关外,并有议政处分其权。那时只是初具规模。入关后,为加重内三院之职权,明命条陈政事或外国(对外)机密或奇特谋略,都由内三院转奏。并定内三院品级与六部同(先是低六部一级)。顺治十五年(公元1658年),正式改为内阁,只是沿袭明代官制,并不是加强内阁职权,减少了它的职官人数,其权势反而低于内三院。顺治十八年(公元1661年)再改回内三院,大学士品级又同于六部。康熙九年(公元1670年)恢复内阁,大学士兼尚书。康熙亲政后,军国机要,始终归内阁。至雍正八年(公元1730年),大学士升为正一品,在各部尚书之上(尚书为从一品),当时虽已设军机处,但任军机大臣者,除亲王外,其首领必是大学士,所以当时的大学士是勋高位极,因称内阁为“宰辅”。至乾隆二年(公元1737年),再设军机处后(军机处停设了二年),机要章奏都下到军机处。凡军国要务,都要由军机大臣承旨出政,内阁之权便轻,只是办理一些例行事务。赵翼在《檐曝杂记》中说:“军机处,地近宫廷,便于宣召。为军机大臣者,皆亲臣重臣,于是承旨出政,皆在于此矣。” 《清史稿大学士年表序》说:“雍正以后,承旨寄信有军机处。内阁宰辅,名存而已。”原来具有宰相身分的内阁大学士,成为进爵的虚衔,内阁便沦为办理例行政务、颁发文告的机关。光绪二十七年(公元1901年)八月改题为奏,内外臣工的奏章,一般都采用奏折。改题为奏后,各省督抚就不须把题奏事件的副本交通政司转送内阁了,内阁便成了“闲曹”。这时的内阁公署,仅成了储存档案之所。宣统三年(公元1911年)四月,另组西欧式的责任内阁,旧内阁废。


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