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税收政策

税收政策是政府为了实现一定时期的社会或经济目标,通过一定的税收政策手段,调参市场经济主体的物质利益、给以强制性刺激,从而在一定程度上干预市场机制运行的一种经济活动及其准则。税收政策的实施过程是由政策决策主体、政策目标、政策手段、目标和手段之间的内在联系、政策效果评价和信息反馈等内容组成的一个完整的调控系统。 [1]

税收政策是指国家为了实现一定历史时期任务,选择确立的税收分配活动的指导思想和原则,它是经济政策的重要组成部分。税收政策与税收原则既有联系又有区别。二者都是指导税收分配活动的准则,但税收原则是指导税收行为的思想观念性的准则,具有指导意义,且较宽泛;税收政策是税收行为的指导准则,更具有实践性、可操作性,必须执行。此外,税收原则具有普遍性,税收政策具有时间性。

税收政策是在一定的经济理论和税收理论的指导下,根据国家一定时期的政治经济形势要求制定的。税收政策有税收总政策和税收具体政策之分:

税收总政策是根据国家在一定历史时期税收所发生的基本矛盾所确定的,是用以解决这些基本矛盾的指导原则,亦称“税制建立原则”;税收具体政策是在税收总政策指导下,用以解决税收工作中比较具体的矛盾的指导原则。税收总政策在一定历史时期内具有相对稳定性,税收的具体政策则要随经济形势和政治形势的变化而变化。税收总政策是建立各项税收制度的指针,而税收具体政策在每项税收制度中的表现就不尽相同。税收总政策是指国家的税收政策,具体税收政策是指某一税种的政策。税收总政策及其指导下的具体政策,对于税制的总体布局和税种结构的建立,以及各种税的税率、税目、减免、课征环节等税制要素的确定都十分重要。税收总政策和税收具体政策不明确或不正确,就会使税制的建立和改革发生偏差和失误,对经济产生不良影响。

税收对经济的影响是具有广泛性的。首先,税收收入是财政收入的重要来源,只有取得财政收入,才能给经济发展提必要的公共商品,建立正常的生产关系,为社会经济发展创造良好的环境。其次,税收对社会生产、分配、交换和消费直接产生影响。理想的税收政策应该是既能满足国家的财政收入需要,又不对社会经济产生不良影响。制定正确的税收政策,必须考虑如下因素:

1、税收政策的制定,既要保证财政收入,又要有利于促进经济发展。经济是基础,只有经济发展了,才可能有稳定充足的财源。制定税收政策的出发点应当有利于生产的发展,促进经济的繁荣。在生产发展、经济繁荣的条件下,从实际出发,考虑到国家整体财力的可能,以及纳税人的纳税能力和心理承受能力,确定一个适度合理的总体税收负担水平。既保证财政上的需要,又有利于经济的发展。既不能一味地强调“保税”而不顾经济的发展和人民的生活水平的提高,也不能只追求一时的“经济发展”,而不注重社会公共事业的建设和经济的长远发展。

2、税收政策要有利于建立社会主义市场经济体制。税收政策的制定,要有利于平等竞争环境的形成,就要坚持公平税负的原则;结合财政政策的实施,要有利于对经济宏观总量的调节;要有利于多种经济成分和多种经营方式的公平竞争和发展;还要有利于产业结构的优化。

3、税收政策的制定,要在政企分开的基础上,有利于企业建立现代企业制度。做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,实现自主经营、自负盈亏、自我积累和自我发展,形成真正的独立的经济实体,以便进入市场,在竞争中求生存和发展。

中国税收政策的形成和发展与中国的社会经济建设紧密联系在一起。不同时期的税收政策有鲜明的时代特点。

(一)建国初期和国民经济恢复时期的税收政策

1949年3月,中共七届二中全会决定,把党的工作中心从乡村转到城市,以生产建设为中心任务。税收工作重点也开始由农村向城市转移。同年,在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定,“国家的税收政策,应以保障革命战争的供给,照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则,简化税制,实行合理负担。”这就是建国初期的税收总政策。在这一总税收政策指导下,又根据中国税收制度不统一的突出问题,提出了统一税政,平衡财政收支的税收政策。

1949年新中国成立时,财政比较困难。中央人民政府为了迅速恢复和发展国民经济,当时的最突出的问题是,中国税收制度不统一,老解放区仍实行各根据地制定的税收制度,新解放区除废除国民政府的一些不合理税收以外,一般沿用旧税法征税。致使中国各地的税收制度不一,税收负担不平衡,对生产的发展和保证财政收入不利。中央人民政府有针对性地制定了统一税政、平衡财政收支的总的税收政策。

这一总税收政策的具体体现是1950年1月中央人民政府政务院发布的《关于统一中国税政的决定》的通令、《中国税政实施要则》和《中国各级税务机关暂行组织规程》等文件。明确规定了新中国的税收政策、税收制度、管理体制、组织机构等一系列重大原则,建立了新中国第一个统一税收制度。对于中国财政经济的好转和国民经济的恢复和发展,创造了良好的条件。《中国税政实施要则》和1950年9月中央人民政府政务院公布的《新解放区农业税暂行条例》,确立了新中国的税制。新税制总的政策是统一税政、平衡财政收支。同时制定了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”等具体政策,这一政策是通过“多种税、多次征”的复税制来体现的。多种税是指同一商品流转额同时征收几种税,多次征是有的税种要在商品流通过程中多次征收。如在商品出厂时,要征收货物税、营业税、印花税,再经过批发和零售时,还要在每个环节征收营业税和印花税。采用这种税收制度,是因当时多种经济成分同时并存,特别是资本主义工商业的经济活动方式多种多样的情况所决定。“多种税、多次征”的税收制度,不仅使国家从生产、流通各个环节取得财政收入,也从多方面对资本主义工商业的经营活动进行了监督,防止偷漏税款。实践证明新税制对保证国家财政收入,稳定物价,平衡城乡税负,恢复国民经济和对资本主义工商业的改造起了重要作用。

(二)保证税收、简化税制,公私区别对待,繁简不同的税收政策

1952年底,中国胜利地完成了恢复国民经济的任务。国营经济和合作经济在整个国民经济中的比重提高了,商品流转和经营方式也发生了变化,商品流转环节大大减少,出现了“经济日益繁荣,税收相对下降”的现象。同时,认为“多种税、多次征”的复杂税制不利于国家的计划管理和国营企业经济核算。因此,提出了“保证税收,简化税制”的原则,税收政策开始配合对资本主义工商业的社会主义改造。基本政策

1994年税制改革,确立了中国的税收基本政策是:统一税法、公平税负、简化税制、合理分权。中国这一总的税收政策,主要考虑到建立社会主义市场机制,就必须建立一套符合市场经济客观要求和特点的税收制度。市场经济要求人们统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、规范分配格局。现实经济生活中有许多分配关系没有理顺,这其中包括国家与企业的分配关系,中央与地方的分配关系等,有很多不尽合理、不够规范的地方。另外,市场经济是开放的经济,国家对经济的管理,包括对税收的管理要与国际惯例相衔接。这一税收基本政策是通过各个具体税种的政策来体现的。中国流转税收入占税收收入的比重较大,是整个税制改革过程中最主要、最关键的部分。流转税的政策目标是公平、中性、透明、普遍。企业所得税的政策目标是:调整、规范国家与企业的分配关系,促进企业经营机制的转换,实现公平竞争。个人所得税现阶段中国对公民的收入政策是:既要破除平均主义,鼓励多劳多得,合理拉开收入差距;又要采取措施,调节过高收入,缓解社会分配不公的矛盾,避免两极分化。按照国际惯例,重视发挥税收在调节个人收入方面的重要作用。在农业税收政策方面,新中国的农业税政策是在扬弃旧田赋的基础上,总结革命根据地的经验,按照各个时期中国对农村的政策逐步建立、完善起来的。

农业是基础,鼓励和促进农业经济的发展是中国的一项基本国策。中国农业税政策是轻税、增产不增税和合理负担的政策。

轻税政策是中国农业税的一项基本政策。农业税条例规定,中国的平均税率为15.5%,随着农业生产的发展,农民的实际农业税负担在不断下降。据统计,中国农业税实际负担率在建国初期为13%,“一五”时期为11.6%,“三五”时期为6.4%,“五五”时期为4.2%,目前基本维持在2%左右。除税率较低外,农业税还规定了许多减免税项目。对农业税实行轻税政策,主要是考虑到中国农业生产水平落后,生产效率较低和农业产品商品化程度不高。实行轻税政策,有利于减轻农民负担。今后,除继续保持农业税的轻税政策外,还应从国家农产品收购价格和各种收费政策统筹考虑,才能做到切实减轻农业生产的负担。

“增产不增税”实际上是稳定税负的政策。就是在一定时期内,在总体上保持农业税征收总额基本稳定。目前,农业税基本稳定在1961年调整后的征收额上。主要是农业正税和地方附加的实际征收额占农业实际收入的比例,不超过10%。增产不增税,并不是说每个纳税人的负担绝对额不变,在一定范围内或时期内仍有局部调整变动,但总体上是增产不增收,鼓励农业增产。

合理负担是指纳税人之间的税收负担要公平,纳税人所承担的农业税负担要与其收入水平相一致。由于中国农村地域广阔,自然生产条件和生产水平相差较大。因此不同地区之间,不同经济作物之间和不同纳税人之间的税负应该公平,这也是农业税的重要政策。


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