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组群式城市

城市的空间布局形态,一般可以分为集中与分散两种类型,组群式城市是分散布局类型中的一种。这种布局类型的城市,一般由分散布局的几个城区组成,各城区既相对独立,又相互依托,构成一个统一整体,淄博市、秦皇岛市、淮南市、乌海市等就是典型的组群式城市。

组群式城市由相对独立而又相互依托的多个城区构成。城区布局分散,城乡交错,布局舒展。此类型的城市一般都有分散布局的几个城区,这是它区别于集中式城市的主要特征。例如:淄博市五个城区(市辖区城区)呈“T”形分布,各相距20公里左右;秦皇岛市四个城区,其中海港区为主城区,北戴河区、抚宁区、山海关区为卫星城区,三个区距离海港区约10公里。分散的布局使城区与乡村相互交叉,联系密切,交流方便,发展协调;但也导致其基础设施建设战线长,投资分散,联网难度大。

城市自然生态环境好,居住、休憩条件优越。组群式城市的各城区分别镶嵌农田及大型隔离绿带之间,避免了集中式城市的“热岛”效应和生物资源的匮乏,城市工业产生的不良物质,迅速得到广大植被的消化和吸收。

城市整体规模大,城区个体规模小。如淄博从总体上看是一个特大城市(截至2010年,该市市辖区户籍人口312.92万人,市域户籍人口453.06万人,市域常住人口约500万人);但个体规模较小,其建成区面积最大的市辖区张店区户籍人口约为93万人(2010年)。中心城区不突出,辐射力和凝聚力远不及集中式城市。而秦皇岛市建成区面积最大的海港区人口近80万,北戴河区、山海关区却均仅有15万人口,主城区辐射卫星城区显著。

城区内交通量较小,城区间交通量较大,城区沿区间干道扩展速度快。组群式城市各城区分散布局,各城区内交通网络自成体系,交通量相对较小,但各城区间联系密切,交通量相对较大。城区间的交通干线既是各城区相互联系的主干道,又是城市辐射的主方向,城区沿区间干道扩展的速度远远高于向其他方向扩展的速度。

重庆市 [1] 、山东省淄博市,河北省秦皇岛市,内蒙古自治区包头市、鄂尔多斯市,黑龙江省大庆市、齐齐哈尔市,甘肃省白银市,广东省佛山市等

城市是一定区域的政治、经济、文化中心,是区域经济发展的“龙头”。区域经济的发展又进一步促进城市的发展,两者相互作用,协同发展,这是区域经济和城市发展的客观规律。国内许多组群式城市都形成于对某一区域矿产资源的开采利用,并伴随矿产资源综合加工和其它相关产业的发展而发展,对区域经济的发展起了很好的带动作用。其城乡交叉的布局模式,有利于城乡优势互补,有利于农村产业化水平的提高和城乡产业结构的合理配置,有利于农村城市化和城市现代化的发展。

美国著名城市理论家芒福德指出:“城与乡,不能截然分开,城与乡,同等重要;城与乡,应当有机结合在一起。”城市从出现到现在,已经历了城市化、郊区化、逆城市化、超城市化等演变过程,其变化的根源就是人的需求。“人们为了活着,聚集于城市,为了活得更好,居留于城市”。组群式城市城乡交叉,自然条件优越,适应人类崇尚自然的需要,只要科学规划,并按规划实施,就可使城市居民既享受城市高度文明、发达的生活环境,又可接受大自然的青睐。

综上所述,组群式城市在协调区域经济健康发展,促进城乡一体化和城市可持续发展,创造良好的城市生活环境等方面具有其独特的优势和广阔的发展前景。改革开放以来,组群式城市越来越多,这一实际也充分证明了这一点。

城市规划是对城市经济、社会发展各项建设的综合部署和具体安排,是政府调控、引导城市健康有序发展的依据和手段,是事关城市近期和长远发展大计的一项极其重要的工作。组群式城市的规划编制应结合实际,立足于其特点,注重发挥优势,转化不足。当前,应重点解决以下几个方面的问题:

适合组群式城市特点的城市规划编制体系

传统的城市规划体系是总体规划和详细规划两个层次。对于组群式城市而言,传统的总体规划内容过细,包罗万象,编制报批的周期长;详细规划法律效力差,不能满足市场经济条件下城市建设和城市规划管理的需要。根据组群式城市的特点,应建立城市总体规划、组群规划、法定图则、详细蓝图四个层次的规划体系。

(1)城市总体规划。它是城市发展的战略规划,应突出其战略性、长期性、整体性与结构性。重点研究城镇村结构体系、生态环境体系及城市发展的机制、方向,采取的政策,确定城市性质、规模及各级中心城的职能、规模,部署全市性基础设施,划定各种资源的保护范围,协调城市、乡村的土地利用结构和空间结构,协调全市与所处区域大环境的关系。这一层次规划关系国家和省域的资源控制和发展,决定着本区域的发展形态和方向,需要置于国家和省的宏观调控之下,要按规定程序上报审批。

(2)组群规划。重点解决在全市总体规划指导下,各组群内部如何发展问题。主要内容是根据各组群的发展条件、水平及总体规划对各组群的定位和控制;确定每个组群的发展方向和布局形态;落实总体规划中的全市性基础设施;布置组群内部的基础设施;确定各项基础设施的容量;部署各种网络、城市竖向和河湖水体;协调各组群与市大组群之间的关系,尤其要重视各项基础设施之间的相互协调。这一层次规划虽属于宏观性规划,但它是在全市总体规划控制下的规划。组群规划由市政府组织协调,分组群组织编制,市人大审查同意后,由市政府审批。

(3)法定图则。城市规划对城市各类用地和空间资源的安排及对各项建设的综合部署,是通过对大量建设项目的规划管理来实现的。在市场经济条件下政府是公共利益的代表,政府和城市各利益主体之间需要有一个共同遵守的规划,以达到公正、公开和公平。政府与城市各利益主体所共同遵守的这个规划,必须是法定的,即法定图则。对这一层次规划,深圳已进行了较为深入的研究和成功的实践。

(4)详细蓝图。主要是在法定图则控制下对具体地段提出的控制原则和引导方案,是规划管理的具体依据。

城乡一体化规划

组群式城市不仅仅是城区的概念,而应是区域的概念,必须从区域的范围来分析研究影响其发展的各种因素,强化组群式城市在区域经济社会发展中的地位和作用,带动区域整体协调发展。因此,组群式城市的规划应当是城乡一体化的规划。它既不是组群式城市各组群规划的机械拼接,更不是各城区规划的“拼盘”,而是对组群式城市各类用地及空间资源的各项建设的统筹安排和综合部署,它的覆盖范围应是整个市域范围。编制城乡一体化规划,总体规划层次应避免“拼盘”。城市总体规划必须在一张图上编制完成,不能各组群分别编制后再拼凑到一张图上。组群规划层次应做衔接与协调:①各组群与市大组群的衔接与协调;②各级群之间的衔接与协调;③各组群内部城乡间的协调。通过一系列规划,使整个城乡建设在各层次上都有一体化规划来调控和引导。

优化城镇体系结构,强化中心城区地位

组群式城市的结构是否合理,直接影响其能否健康有序发展和对区域整体发展的带动。组群式城市各城区分散布局,竞相发展,极易导致各城区长期均衡发展,使其中心城区不突出,结构性差。因此,组群式城市构筑合理的城市结构非常重要。

(1)在城镇体系空间布局结构规划中应加强城镇群的向心力,减弱城镇群的离心力,突出中心城区(即核心)的地位,保障城镇群整体的协调发展。对于影响城镇群整体效应的个别城镇要采取必要的调整措施,如淄博市下辖的桓台县,地处淄博市中心城区(张店区)的北邻,现淄博市的城市形态呈“T”形偏心结构,不利于城市整体效应的发挥,如将桓台县划为桓台区,使淄博市城市形态呈“十”字形向心结构,则有利于城市整体效应的发挥。

(2)构筑金字塔式城镇等级规模结构,对于规模较小的乡镇应与相邻的区位优越的建制镇合并。

(3)在发展政策上要突出中心城区地位,顺应城市“均衡发展→极化发展→拉动发展”螺旋式上升发展的客观规律,并根据各个城市所处的发展阶段采取相应的城市发展策略。淄博市过去长期实行均衡发展政策,促进了各城区的发展。但是,城市发展到现在,特别在市场经济条件下再实行均衡发展政策,必然削弱其作为百万人口特大城市的集聚效应和市场竞争力。因此,淄博市及时调整了城市发展策略,1997年做出了加快中心城区(张店区)建设,带动全市协调发展的决策,并将这一决策落实到总体规划和实际工作中,规划至2010年张店区城市人口达到52万人,从个体上也跨入大城市的门槛。通过强化中心城区的地位,带动市域经济社会整体协调发展。

突出个性特色

城市形象要避免雷同化,就必须突出个性,强化特色。组群式城市各城区都有着不同的地理特征、历史背景和文化内涵,在突出中心城区发展的同时,要充分利用和发挥各城区的基础条件,塑造各具特色的城市形象。如淄博市五个城区(市辖区)各自有着不同的历史文化内涵和城市地理特征:临淄区的古齐文化、博山区的山水风景、淄川区的山水湖、周村区的传统文化街区等等,对各城区发展都有着明显的影响,为此,编制规划应予以充分考虑,以利于塑造鲜明的城市特色。

注重区间交通规划,强化各组群联络

交通是城市人流、物流、能流的载体,路网则是城市的骨架,路网合理与否,交通可达性如何,直接关系到城市效能的高低,对于组群式城市来说,区间交通还是维系组群式城市发展的基础。如果区间交通网络分布合理,可达性强,各城区人流、物流、能流传递高效迅速,各城区的凝聚力、吸引力提高,排他性减弱,组群式城市就会保持健康持续发展。因此,组群式城市要注意做区间交通规划,建立区间交通走廊,交通要向快速化、立体化发展。对于淄博市来说,应依照“十”字结构,建立“十”字型高速公路、区间快速路、区间联系路和区间铁路(轻轨)等综合道路系统,以减少组群城市散、远的问题。

加快基础设施联网,提高综合抗灾能力

基础设施是城市的骨架和脉络,是构成城市功能和承载力的基本要素,是保障城市生产生活等一切活动正常进行的基础。一个城市,如果其基础设施配套差,不成系统,则该城市就难以发挥正常的功能,城市的各项活动将无法有序进行。因此,建设现代化城市,首先要构筑现代化的城市基础设施。组群式城市因布局分散,其基础设施全市联网困难较大,一般都是各城区自成系统,这也是其城市功能差的主要原因。所以,在组群式城市规划编制中应予以认真研究,妥善解决。淄博市目前已实现电力、通讯、消防、道路的全市联网,但其他都是各区自成系统,大大降低了城市功能的发挥。规划编制应认真分析现实和需要、需要和可能的辩证关系,提出逐步实现全市基础设施联网的各种方案。从某一系统或部分城区基础设施的联网开始,如张店区、临淄区、周村区三个城区(市辖区)部分设施的联网。目前,淄博市引进天然气项目已签订协议,应尽早规划全市统一的供输管网。全市基础设施联网是一项系统工程,应统一规划,分期实施,逐一到位。通过联网提高淄博市的城市功能,增强城市的抗灾能力和处理突发事件的能力,提高城市的现代化水平。

建立适应组群式城市特点的规划管理体制

城市规划管理体制是否科学合理,对城市的建设发展有着至关重要的作用。与集中式城市相比,组群式城市规划管理的难度更大,建立适合其特点的规划管理体制尤为重要。组群式城市的典型特征是城市布局分散,城乡交叉,城乡一体。组群式城市建设是城乡一体的建设,引导、调控城乡一体化建设须有与之相应的规划管理体制提供组织保障。因此,组群式城市应建立城乡一体、上下垂直、高度集中的规划管理机制,解决一个城市内城区规划管理和村镇规划管理两个机构,两个“龙头”的问题,最近国务院批准的国家建设部机构改革方案中,已将城市规划司和村镇建设司合并,说明中央领导已注意解决这个问题,各级地方政府,特别是城市人民政府更应引起高度重视。作为组群式城市规划行政主管部门应对全市城乡规划实施统一管理,并在各区设派出机构,实行垂直领导。市规划行政主管部门主要负责组织拟定关于城乡规划的行政法规、技术规范;组织编制全市城镇体系规划和城市总体规划,并负责组织实施:对各区的建设工程核发“一书两证”;对全市城乡规划实施监督检查。区规划管理部门主要负责编制和报批组群规划及其以下各层次规划;根据市规划主管部门授权负责本区的日常规划管理和监督检查等。

组群式城市规划管理应突出中心城区这一重点

城区是城市的核心,是城市规划管理的重点。组群式城市具有多个城区,每个城区都是其城镇组群的核心,几个城区中的中心城区则是整个城市的核心。组群式城市每个城区的规划建设管理如何,都体现着各自城镇组群的发展水平和管理水平。而中心城区的规划建设管理如何,又体现着整个组群式城市的发展水平和管理水平。因此,组群式城市规划管理的重点是其各个城区,中心城区则是其重中之重。对中心城区的规划管理宜交接由市规划主管部门负责。例如淄博市城市规划管理的重点是五个城区(市辖区),作为中心城区的张店区则是淄博市城市规划管理的重中之重。

加强城区间的规划管理

城区间是组群式城市的一个重要地带,它包括环绕各城区的城乡结合部和连接各城区的交通干道沿线的带状区域。组群式城市各城区间隔分布,这种空间布局形态的城市,极易造成城市局部(城区)发展的有序和大部(城区间)发展的无序,导致城市生态环境恶化,城市发展目标难以实现。这种城区间发展的无序,主要有以下原因:

(1)城区间地带与城区相比,范围大、战线长,而这一地带受城区影响,经济发展较快,建设活动频繁,使规划管理任务重、难度大。

(2)各城区一般都是乡镇企业及个体私营企业较发达的地带,这些企业为了寻求自身发展,争相占据有利位置,盲目建设扩展,导致其布局分散、混乱、无序。

(3)各城区间都有交通干道相连,这些干道两侧极易成为乡镇企业和个体私营企业经销其产品的店铺,导致城区间干道两侧“一层皮”式的低档次建设,从视觉上阻断了城区与乡村田野的有机联系。

组群式城市规划行政主管部门在对城区实施严格的规划管理的同时,必须加大对各城区间地带的规划管理力度,合理引导乡镇企业发展和乡镇村建设,控制城区的无序蔓延趋势,制止各城区间道路两侧“一层皮”式的低档次建设,保护城区间的绿色空间和田园风光,使整个城市处于一个良好的生态环境里。

加强村镇规划管理

城乡一体化发展,要求城市规划主管部门不仅要管好城区的规划,还要管好村镇的规划。组群式城市城乡交叉的城市布局为城乡一体化发展提供了比集中式城市更好的基础条件,但是,如果不加强对村镇的规划管理,不积极调控引导村镇的规划建设有序发展,并与整个城市的发展相协调,这种优越的基础条件就可能会起相反的作用。如村镇建设无序,一方面导致村镇规模的低档次蔓延和土地资源的大量浪费,使已经十分尖锐的人地矛盾更加突出;另一方面又使环境质量恶化。因此,在村镇建设中贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地的基本国策显得尤为重要,这也是可持续发展的一项重要内容。城乡一体化发展要求村镇建设要象城市建设那样有序发展,使其具有便捷的交通、必要的基础设施和良好的生活服务、文化教育等公共设施,并保持良好的环境质量。而要达到这一要求,则必须依赖于规划对村镇建设的调控、协调和引导。加强村镇的规划管理,精心编制和认真实施村镇规划。小城镇只有达到一定规模,才能节约资源形成有效的基础设施,促进经济发展。因此,实施小城镇建设应采取适当的迁村并点措施,把部分规模小、自然条件差、位置偏僻、交通不便的村庄撤并迁移到各方面条件较好的小城镇。

完善法规体系,依法实施规划管理

市场经济是法制经济,城市规划管理必须依法实施,建立健全适应市场经济的规划法规体系。

①尽快健全以《城市规划法》为主体的国家法律、行政法规、地方法规和技术规范相配套的城市规划法规体系。现行《城市规划法》是在计划经济体制背景下制定的,许多方面已不适应变化了的形势和市场经济发展的需要,应尽快进行必要的修改、补充和完善。

②改革城市规划体系,强化规划的法律地位。

③进一步加大城市规划执法力度,强化城市规划的监督检查,建立专职规划执法监察队伍,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,依法保证城市的各项建设按城市规划实施。

建立民主监督制度和公众参与制度

市场经济的运行原则是公开、公正和公平,它要求管理公开化、民主化。因此,要建立民主监督制度和公众参与制度,并将这项制度贯穿在规划编制、审批和实施的各个环节。建立并实行此项制度,有利于提高规划的编制质量,有利于增强市民的城市规划意识,有利于城市规划的贯彻落实。在这方面,淄博市规划局进行了有益的尝试:

①实行了规划公布制度,规划方案一经批准,立即向社会公布。

②聘请部分人大代表和政协委员为城市规划执法监督员。

③在市级电台、电视台、党报等新闻媒体开办城市规划专题栏目。

④印发新一轮城市总体规划宣传材料。

⑤实行局长接访日制度。通过采取上述一系列制度及措施,大大增强了规划管理的民主化和公开化,收到了良好的效果。

芒福德说:“真正影响城市规划的是社会变革”。当前,我国的政治体制改革和经济体制改革正逐步深入,改革的推进必将给城市规划及其管理带来机遇和挑战。城市规划部门应抓住机遇,通过扎实有效的工作,引导、调控和促进城市建设和区域经济社会健康协调发展。


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