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自由裁量权

自由裁量权,是指税务机关或其他行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下,在法律授权范围内,依据立法目的和公正、合理原则,自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力,其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。

自由裁量权涵义的基本内核之一是:自由选择的权力。有位英国法官曾言:“什么是自由裁量决定?……至少,这个概念包括个人对结论作出选择时的广泛自由在法庭上依据一般原则,考虑相关因素、不随个人观念而作出决定的权力。”以色列希伯莱大学法学院教授、最高法院法官A巴拉克指出:“自由裁量权是在两个或更多的可选择项之间作出选择的权力,其中每一个可选择项皆是合法的。”《布莱克法律词典》解释司法自由裁量权,“自由裁量权的行使条件是存在两种可供选择的具有适用力的法律规定,法院可以根据其中任何一种规定行事”。 中国学者在论及自由裁量权时,也突出了其中的基本内涵:选择。

“自由裁量权”(discretion)一词系舶来品,在西方,有着多种意义。英国学者R帕滕顿归结有以下六种:

(一)指一种思维性质(mental quality),一种审慎的、思虑周详的态度。这个用法没有特别的法律意义。

(二)表示法官不是依据硬性的法律规则(如果条件A满足,法官必须做B)来决定问题,而是享有选择权,可以根据案件事实作出决定(如果条件A满足,法官可以做B)。这种用法可进一步分为两个意义:一是法官拥有个人自由裁量权(personal discretion),仅凭藉其个人的好恶办案;二是法官的裁判必须有理由,且受法律原则的指导,但不存在特定的法规或规则制约其裁判。

(三)指法官在某硬性规则诸要素已满足的情况下,必须自觉地按某种特定方式行事。但该规则含有一个标准,要求法官对具体情况作出个人判断。由于对标准是否符合,存在着仁者见仁、智者见智的情形(特殊情况例外),所以法官实际上在进行选择。所有包纳有“合理”、“相关”、“公平”或“正义”等标准的规则都涉及法官的自由裁量权。这种用法与第二种用法之间的区别在实践中很难分清。因为有较多情形是规则蕴涵着模棱两可的标准,虽然规则本意是一旦法官就标准是否满足作出决定,就会产生特定的结果(表面上的硬性),但标准的不确定性使法官在实际上操纵了结果。

(四)指法官在决定下列初步性事实问题时行使的判断权:某孩童是否有能力发誓举证?证人是否敌视要求其举证的一方?证人的精神状态是否适于作证?证人是否有资格作为专家提供证据?等等。在这里,既没有规则也没有标准可赖以指导,法官必须依靠证人举证给他的印象:如提供证据是否自我矛盾、冲突等。这种“事实自由裁量权”与第二种用法的区别是:事实问题一般被认为是可以证明的,虽然法官对事实的认定很难说与事实真相一致,但法院通常相信,事实问题有客观的、正确的答案;而行使第二种意义的自由裁量权所找到的答案只可说其合理或不合理,不能评论其是正确还是错误。

(五)指法官裁判权的终局性,即对其裁决不得上诉。

(六)指具有立法意义的裁判权。英国法哲学家哈特(H. L. A. Hart)认为,由于法律语言的开放性、立法者模糊立法目的、相对地忽视事实以及判例制度的不确定性,就会产生没有规则可以适用的情形。这时,法官就行使了立法性自由裁量权。一旦法官作出选择,根据遵循先例原则,法官就不大可能再以完全相同的方式重新行使此项权力了。这与第二种用法不同,后者的自由裁量权力明确地受制于法律,并可反复运用。

税收自由裁量权,是税务机关在行政执法过程中一项不可缺少的权力,其合理、适度运用,有利于提高税务行政效率,保护国家、社会和纳税人的合法权益。

税收自由裁量权一般表现出以下特征:

(1)权力行使方式的可选择性,即税收法律法规对权力的行使未作规定,或虽有规定,但比较笼统和原则,税务机关可以根据实际情况决定是否行使这一权力或如何行使这一权力,包括作为及如何作为与不作为。

(2)权力行使时限的不确定性,即税务机关可以在税收法律、行政法规的规定期限内自行选择具体时间做出行政决定裁量的权力。

(3)权力适用种类、幅度的较大弹性大,即税法在税收执法权的行使上规定了具有一定差异的幅度,税务机关可以在法定的幅度内对特定的事项做出适当的处理。

(4)权力行使标准的难认定性,即税法对税务机关运用权力处理具体事件的标准未作明确、具体、详细的规定,使用一些语义模糊的词,缺乏认定标准的法定条件,税务机关可以根据具体情况判断运用权力的标准。

税收自由裁量权的实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。由于税务行政的专业性和技术性很强,而且我国当前处于社会转型期,税收制度处于不断变化中,国家赋予税务机关较为广泛的自由裁量权。具体包括:

1.权力行使方式的自由裁量。税收法律法规对权力的行使未作规定,或虽有规定,但比较笼统和原则,需要税务机关根据实际情况决定是否行使这一权力或如何行使这一权力,它包括作为及如何作为与不作为。如《征管法实施细则》第八十五条中“税务机关应当建立科学的检查制度,统筹安排检查工作,严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数。”至于如何“统筹安排”、具体多少“检查次数”没有明确规定,给税务检查留下了自由裁量的空间,税务机关可以根据实际情况自由决定。

2.权力行使方法的自由选择。权力行使方法的自由裁量是指税法对税收执法权行使的方法未作规定或未作详细规定或规定了多种方法,税务机关可以根据实际情况选择行为的方法。如《征管法实施细则》第四十条规定税务机关应当根据方便、快捷、安全的原则,积极推广使用支票、银行卡、电子结算方式缴纳税款。在税款征收过程中,税务机关可以根据实际情况选择适当的方法。

3.权力适用标准的自由决定。税法对税务机关运用权力处理具体事件的标准未作明确、具体、详细的规定,使用一些语义模糊的词,缺乏认定标准的法定条件,由税务机关根据具体情况判断运用权力的标准。如《税收征管法》第六十二条规定:“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的……由税务机关责令限期改正,可以处以2000元以下的罚款;情节严重的,可以处2000元以上10000元以下的罚款。”纳税人严重的违法行为可给予2000元至10000元的从重处罚,但什么样的情节为“严重”的标准并不具体明确,而由税务机关裁量决定。

4.权力适用幅度的自由确定。税法在税收执法权的行使上规定了一定的幅度,税务机关可以在法定的幅度内对特定的事项做出适当的处理。如上例中的“2000元以下”以及“2000元以上10000元以下”均系罚款的幅度,在这个幅度内,税务机关可以酌情决定罚款的具体数额。

5.权力行使时限的选择。税收法律、法规对具体行政行为未规定具体的时限,税务机关在何时做出具体行政行为上有自由选择的余地。仍以《税收征管法》第六十二条为例,其中“由税务机关责令限期改正”,税法对“限期”没有具体的规定,此时税务机关享有完全的自由裁量权。

自由裁量权一般与行政行为结合在一起,是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度、范围内有一定选择余地的处置权力。由于我国幅员辽阔,各地情况千差万别,法律法规的规定不可能穷尽一切可能。因此,行政机构的自由裁量权是客观存在的,任何行政部门都多多少少有一定的自由裁量权。

2009年7月4日,广州市政府出台了《广州市规范行政执法自由裁量权规定》(以下简称《规定》),并在市城管局、规划局等5个部门开始试行。该规定预示着全市9782项行政执法行为将逐步细化,以最大限度地压缩执法人员手中的“弹性空间”。这是全国第一部规范行政执法自由裁量权的地方性政府规章。

中国已有部分地区对规范自由裁量权作出了相应规定,但大多是规范行政处罚和行政许可中的自由裁量权。而广州市的规定则以政府令形式,规范了所有的行政执法中的自由裁量权。按照规定,广州市的各级行政执法主体,都必须对本部门执行的法律、法规、规章规定有裁量幅度的各种执法行为的裁量权进行细化、量化,并对外公布实施。

法官自由裁量权作为司法权的重要组成部分,无论是在客观现实中还是在法学研究中,都是值得共同重视的法律问题。法官自由裁量权是指在疑难案件中,当法律空白、冲突时,法官依据案情和公平正义的要求,独立判断、权衡并作出合理决定的权力。现代社会法治的要求,提升了人们对法律的社会控制功能的期待,但法律却未能给人们带来所有合理的预期,人们开始困惑于法律的局限性。因此,作为法律局限性的补充和救济,为实现实质正义,法官自由裁量权就为司法过程之必须。但是法官的个体特性及自由裁量权本身的权力特性决定了权力有被滥用的风险,因此,对法官自由裁量权的控制又必不可少。严格的规则与适当的自由裁量权相结合是实现实质正义的最好方式。

税务机关的自由裁量权,是指税务机关在税收执法过程中,对一些征纳事项享有的具有选择余地的处置权力。自由裁量权如果应用得当,可以更好地发挥税收的职能和作用;但如果不加约束、泛滥成灾,就会成为谋取部门利益和个人利益的工具,进而产生大量的税收违法违规行为。因此,自由裁量权的行使也须规范,不能太自由。

税务部门自由裁量权过大,不仅严重影响国家税收政策的执行和税款征收,而且也影响税务机关的形象和行政权威。

首先,需要细化征收标准,削减征税弹性。征收标准不明确、弹性大是导致税务机关自由裁量权过大的根本的原因。目前当务之急就是对征收项目进行细化,对标准进行细化,尽可能缩小标准中存在的弹性范围,缩减标准之间的绝对差距,将征收的弹性压缩至最低。没有了弹性,自由裁量也就难以为继。

其次,公开税务信息,让自由裁量权在阳光下运行。自由裁量权泛滥的前提,就在于相关税收政策信息的不公开,对某个征收对象征收信息的隐秘和保密,难以引起公众的注意和各种监督力量的的关注。因此,税务机关在征税过程中,应坚持凡不涉及国家秘密、当事人隐私以及商业秘密的政策和数据信息,一律对外公布,并建立定期检查和申诉制度,充分发挥社会和新闻舆论监督的效力。

再其次,完善问责机制,建立自由裁量责任追究制度。责任意识不强、问责机制不严是导致自由裁量权泛滥的重要原因。因此,必须对征税行为实施科学的问责管理,对征收管理和税收执法行为,实行责任追究机制。对随意更改征收标准、执法失偏失软的行为,以及导致税款流失的人情税、关系税等行为,一律严肃处理,严厉追究责任。

规范行政执法自由裁量权是为打造“阳光执法”,将“放在抽屉中”的自由裁量权,拿到桌面上来。裁量标准的细化,较好地规范了行政执法行为,使行政相对人能够对号入座,自觉接受处罚,从根本上消除因条件模糊、人为因素,造成行政自由裁量的随意性和不公开、不公正性。

行政执法主体应当以行政规范性文件的形式对行政执法自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化,报市人民政府法制机构审查后公布实施。”按照规定,广州市的各级行政执法主体,都必须对本部门执行的法律、法规、规章规定有裁量幅度的各种执法行为的裁量权进行细化、量化,并对外公布实施。

据不完全统计,中国现行有效法律、行政法规1200多部,现行有效的地方性法规、地方规章及部门规章约21000件左右。在这个庞大的体系中,涉及行政处罚条款的占95%以上,授予行政机关处罚裁量条款的有90%以上。自由裁量权是行政机关进行行政管理不可或缺的条件,不过,对自由裁量权的不当行使也造成了行政执法的消极一面。

其实,与违法行使自由裁量权相比,现实中,不合理行使自由裁量权的问题更多,监督难度更大。

综观我国税收自由裁量权的执法体系可以发现,我国税收法律中的行政自由裁量权的创设,主要体现在《征管法》中集中于执法程序中的自由裁量,而非事实要件阶段的税收行政自由裁量权。究其原因主要在于:

其一,在我国税收行政执法能力和水平还不能完全适应依法治税要求的情况下,提出事实要件裁量,可能破坏税收法治的统一性和公平性;

其二,在税收行政救济手段和渠道存在阻滞的情况下,相对人的权利和利益可能会受到更多的侵害,很难保证公共利益和个人利益的平衡;

其三,对税收法律中的“不确定概念”和税收行政执法实践中发现的新问题可以通过立法解释或司法解释来解决,而不能由税收行政机关“自由裁量”;

其四,按照行政执法中举证责任倒置的原则,事实要件的自由裁量会增加税收行政机关的举证责任,加大税务机关的工作量。

因此,税收自由裁量权的制度控制体系也主要是针对税收行政程序中的制度创设,主要包含以下三方面的内容:

(1)立法程序的制度保证。在立法过程中,为纳税人提供参与意见的机会,并将该程序引申至包括税收行政法规等各类税收制度的制定过程中,从源头上确保纳税人制约税务机关的自由裁量行为。

(2)执法程序的制度控制。将与纳税人合法权益直接相关的税收执法程序,如税收征收程序、税收检查程序、税收处罚程序、税收行政强制程序等,纳入法律规范的控管范围,实现税收自由裁量权的程序控制。

(3)行政行为的事后救济。通过税务机关的自身监督、内部的税务行政复议、外部(主要是立法机关和司法机关)的监督审查对税务机关因自由裁量失当对纳税人权益造成的损害进行事后救济,通过责任追查对非法裁量行为进行警示和控制。

规范自由裁量权,应避免运动式规范。在运动中拿出细化标准,过一段时间可能就与执法实践产生距离,因此要考虑建立长效制度,行政机关需要拥有不断调整细化标准的自觉性。

实践中,各市县自行制定裁量标准,出现了市与市、县与县之间不相一致,同一违法行为所受处罚幅度因地区而异的问题。一些涉及公共利益和环境保护的违法行为与地方经济发展之间的矛盾,极易导致行政处罚过宽或难以落实;还有,在上位法未作修改之前,由于所设定的处罚下限较高,与违法行政的过错和管理相对人的承受能力不成比例,往往容易造成裁量标准难以执行。

规范自由裁量权是行政机关的自我限权、自我约束。中国尽管做了很多探讨也下了很大决心,但执行监督制约方面的法律尚属空白。就行政处罚裁量权而言,法律未提供避免执行走调或不作为的监督保障机制。应设立国家和省级的量罚指导委员会,通过制定明确的量罚指南,规范有关处罚的量罚执法,建立指导性案例制度,形成相对统一的量罚统计数据网络体系等,统一负责指导量罚活动。


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