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再审检察建议

再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下,着眼维护司法公正和权威,依据法律原则和立法精神,在履行民行检察监督权上的发展和创新。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修改后的《民事诉讼法》第二百零八条增加了“检察建议”这一监督方式,明确规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”实践证明,检察建议作为抗诉监督的补充是非常必要的,它与抗诉相辅相成,构成一个完整的监督体系。本文拟对这种做法的有关问题进行分析,以期有益于我国民事行政检察监督制度的完善。

再审检察建议是指人民检察院对一些民事、行政申诉案件,不采取抗诉方式启动再审程序,而是向人民法院提出检察建议,由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。这样有利于节约司法资源,提高司法效率。

2001年9月高检讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》,在“规则”中增加了检察建议的内容,其中四十七条是向人民法院提出检察建议的具体规定。在2001年9月高院下发《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条也规定了:“人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议的,人民法院应认真研究改进工作,经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的,可依职权启动再审程序。”同时高检民行检察厅厅长王鸿翼在《完善民行检察在于修改立法》讲话中提出的要完善现有的抗诉制度,要以类似于"再审决定"的形式取代现行的抗诉,在强行启动再审程序纠正错案,解决再审案件同级审,从根本解决"周期长""改判难"的问题。以上规定和讲话,可视为适用再审检察建议的司法依据。

检察机关依法行使抗诉权受阻时,适用再审检察建议会达到预期的监督效果。他与抗诉权形成一套完整的民行检察监督体系,从而达到维护司法公正的目的。再审检察建议有抗诉权所无法比拟的优越性,更有其独到之处。

现行法律对民行抗诉程序规定过于原则,抗诉周期长、程序多,占用了大量司法资源,增加了当事人的诉累,也易引起当事人的上访告状,增加社会的不稳定因素,一些民转刑、行转刑案件的发生充分说明了这一点。同时,受审级管辖的制约,上级院的民行部门承担了过重的办案任务,越是到高层,抗诉案件就越集中,这种“倒三角”形的办案结构,给民行检察工作发展带来了难以克服的矛盾,容易造成案件大量积压。而再审检察建议,减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节,简化了再审程序,有利于节约司法资源、提高工作效率。

在办案实践中对民行判决、裁定有错误,但没有损害当事人合法权益的,或审判程序上存在错误,但判决结果基本正确的一般不需轻易抗诉,可通过检察建议,由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里,再审检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。另外,对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民行判决、裁定,如以调解形式结案的案件等,检察机关一般不受理这类申诉,但对于涉及国家和公众利益的,或调解违背自愿、合法原则,当事人提出申诉的,检察机关经确认属实的,可运用再审检察建议,建议法院依法再审,纠正错误调解。

再审检察建议不受抗诉审级的限制,与作出生效判决、裁定的法院同级或上级检察院均可提出,适用时能将检察机关的外部监督形式转化为法院内部监督形式,搞好检察建议与审判监督程序的衔接,实现再审检察建议在审判实践中的“软着陆”,使审判机关和检察机关的关系走上一条良性互动的轨道。同时采信再审检察建议程序是检察机关提起抗诉案件的过滤机制,在很大程度上阻断了检察机关抗诉的适用,审判机关变被动为主动,避免司法资源的浪费。

再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么,不抗不审的现象,使再审法院更全面地审理案件,纠正错误,维护司法公正。

再审检察建议能使民行工作格局从“倒三角”到“金字塔”的结构转变,从而使上级检察院摆脱办案压力,更多的案件由基层直接消化解决,能强化下级检察院特别是基层检察院的民事行政检察权。另外,它的操作形式灵活还表现在对符合再审立案条件的个案所作出的检察建议,如果法院因主观原因不愿接受并启动再审程序的,下级检察机关仍可使用抗诉权,提请上级检察机关抗诉。

再审检察建议避免了抗诉繁琐的程序,能缩短办案周期,节省司法成本,其以短、平、快的特色得到检察院的普遍采用。运用时,只要同级的检、法两院协商一致,对符合再审立案条件的,检察机关只要提出书面检察建议,同级法院便可启动再审程序,时间短、程序简化,能及时保护涉诉人的合法权益,有利于检、法两家工作协调,提高办案效率,共同维护司法公正。

再审检察建议的适当运用,加强了检察机关对民行诉讼的法律监督职能,在开展民行工作中确实发挥了一定的作用。但是,再审检察建议作为一种监督方式,毕竟未经立法认可,缺乏相应的工作制度和规范,仍处于一种探索状态,若运用不当,不但未能达到维护司法公正的目的,而且将有损检察机关形象,需要在实践操作中把握一定的原则。

(1)、加强与法院的沟通,达成共识

长期以来,人民法院已适应了检察院运用抗诉这一职权启动审判监督程序进行法律监督的做法,但现在检察院提出将再审检察建议作为抗诉的补充,法院就会出现不理解、不配合的情形。因此作为检察机关特别是基层检察院,一定要加强与人民法院的沟通、联系,争取在执法思想上求同存异。

(2)、统一和规范适用再审检察建议的内容、条件、程序

再审检察建议的提出须有理可据,切实可行,有问题所在,内容言简意赅,要用精炼、准确的语言,针对性强,能恰好地反映判决中存在的问题。在适用时从原则上可规定为符合抗诉条件,经与人民法院协商,人民法院同意再审的;标的小、社会影响小,裁判结果对当事人的合法权益损害不大的;虽符合抗诉条件,但如通过抗诉途径解决,因诉讼周期太长、成本太高,会影响诉讼实际效果的案件;原审法院愿意再审,且由法院自行再审效果更好的案件;经审查确有错误,但依照有关法律不能经抗诉启动再审程序进行救济的案件等。在适用程序上,一是要办案程序规范化,办案中应经立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察长决定等一整套严密的程序后形成;二是要送达程序化;三要附卷存查等主要内容。在内部管理中,把检察建议被采纳率作为评价民行抗诉工作的一项内容。

(3)、建立反馈和跟踪制度,切实保障再审检察建议的督促落实

对于发出的再审检察建议,民行部门应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况,如法院对再审检察建议中的事实、证据等提出异议的,应对有关问题重新核实,避免错发,达不到预期效果。同时发出再审检察建议的民行部门应当按照最高人民检察院《民事诉讼监督规则》的规定向上级院备案,以便上级检察院发现下级检察院发出的再审检察建议不当时,能及时责令撤销,并及时通知法院,避免造成新的司法不公。


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