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战略石油储备

所谓战略石油储备,是应对短期石油供应冲击(大规模减少或中断)的有效途径之一。它本身服务于国家能源安全,以保障原油的不断供给为目的,同时具有平抑国内油价异常波动的功能。

战略石油储备制度起源于1973年。当时,由于欧佩克石油生产国对西方发达国家搞石油禁运,发达国家联手成立了国际能源署。成员国纷纷储备石油,以应对石油危机。当时国际能源署要求成员国至少要储备60天的石油,主要是原油。

上世纪80年代第二次石油危机后,他们又规定增加到90天,主要包括政府储备和企业储备两种形式。当前世界上只有为数不多的国家战略石油储备达到90天以上。

战略石油储备是能源战略的重要组成部分。世界众多发达国家都把石油储备作为一项重要战略加以部署实施。当前存在战略储备与平准库存两种石油储备,战略石油储备是在战争或自然灾难时以保障国家石油的不间断供给为目的。而以平抑油价波动为目的的石油储备是平准库存。战略储备体系应该考虑市场化的因素,但战略储备体系本身是服务于国家能源安全的,几乎不盈利。

战略储备的主要经济作用是通过向市场释放储备油来减轻市场心理压力,从而降低石油价格不断上涨的可能,达到减轻石油供应对整体经济冲击的程度。对石油进口国而言,战略储备是对付石油供应短缺而设置的头道防线,但其真正的作用不在于弥补损失的进口量,而在于抑制油价的上涨。此外,战略石油储备还有以下作用:

一、可以给调整经济增长方式,特别是能源消费方式争取时间。

二、可以起到一种威慑作用,使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生。在石油输出国组织欧佩克交替实行“减产保价”和“增产抑价”的政策时,战略储备能够使进口国的经济和政治稳定,不会受到人为石油供应冲击的影响。

从1996年起,我国就已经成为石油和石油产品净进口国。当前,我国的石油和石油产品进口已占全部供应量的1/3。国家信息中心2008年9月22日发表了题为《2000年以来中国能源经济形势分析》的报告,国内石油消费量到2010年和2020年将分别增加到4.25亿吨和5.72亿吨,对进口石油的依存度将达到55%和66%。

1973年巴以战争导致中东石油供应中断,石油价格猛涨,引发世界性石油危机,一度造成美国石油进口中断,给经济带来巨大损失。1974年11月,在美国等西方市场经济国家的倡导下,国际能源机构(简称IEA)成立,其主要职能是协调成员国的石油储备行动。1975年,美国国会通过了《能源政策和储备法》(简称EPCA),授权能源部建设和管理战略石油储备系统,并明确了战略石油储备的目标、管理和运作机制。

(一)企业商业储备超过政府战略储备

美国的石油储备分为政府战略储备和企业商业储备。尽管,美国政府战略石油储备规模居世界首位,但企业石油储备远远超过政府储备。当前,全国的石油储备相当于150天进口量,政府储备为53天进口量,仅占1/3。

美国的企业石油储备完全是市场行为,既没有法律规定企业储备石油的义务,政府也不干预企业的储备和投放活动,企业根据市场供求和实力自主决定石油储备量和投放时机。政府主要通过公布石油供求信息来引导企业,免除石油进口关税和进口许可费等政策也起到鼓励企业增加石油储备的作用。

(二)政府战略石油储备的功能是防止石油禁运和供应中断

联邦政府的战略储备是非军事用项目,其目标是防止石油禁运和中断石油供应,平时不轻易动用。中断石油供应是指某些石油输出国的石油出口突然中止或急剧下降,导致国际石油供应量在短期内出现日平均供应量减少数百万桶的情况。国际能源组织把某个或某些成员国石油供应缺口达到7%以上,作为实行紧急石油分享计划的主要量化指标。

根据EPCA,联邦政府向市场投放战略储备的方式主要有三种。一是全面动用。当石油进口中断和国内石油产品供应中断,以及遭遇破坏或者不可抗逆的原因造成的“严重能源供应中断”,导致相当范围和时间内石油产品供应大幅减少,价格严重上涨,对国民经济产生严重负面影响时,可以全面动用战略储备。二是有限动用。当出现大范围和较长时间的石油中断供应时,可以部分动用战略石油储备。但动用总量不能超过3000万桶,动用时间不能超过60天,储备石油低于5亿桶时不能利用。三是测试性动用。主要是为了防止在紧急动用时发生故障,测试储备设施系统是否能够正常运行,测试动用总量不得超过500万桶。全面动用和有限动用都需要总统决定,测试性动用和分配授权能源部部长决策。

还有一种轮库(exchange)形式的动用。通常,轮库是解决因油品品质或短期内区域性能源短缺造成的石油供应企业交货问题,用联邦储备与企业储备进行临时交换。如,2000年美国西部地区的石油天然气紧缺,克林顿总统批准用2300万桶储备石油与企业轮库,并要求企业在2001年3月以前归还。

自建立石油战略储备以来25年间,美国政府仅在1991年海湾战争期间以直接销售的方式向市场投放了3300万桶储备原油。1985~1990年间,进行了两次试销售;1996~2000年间,进行了4次轮库。

(三)根据综合因素适时调整战略石油储备规模

决定战略石油储备量时主要考虑进口绝对量、经济对石油价格的敏感性和储备成本等因素,同时还要考虑石油中断的可能性。EPCA授权的最大联邦战略储备规模为10亿桶,计划储量是7亿桶原油和200万桶加热油。从1977年正式储油开始,1994年达到最高储存量5.92亿桶,1985年达到相当于114天进口量的最高储备天数。当前,联邦战略储备的实际储量是5.67亿桶,相当于53天进口量。

政府和国会根据国内需求和国际局势适时调整战略石油储备量。冷战结束后,美国政府放松了石油储备。“911事件”以后,石油储备受到重视,布什总统于同年11月宣布要增加战略石油储备,到2005年达到EPCA规定的计划储量。

(四)政府所有和决策,市场化运作

美国战略石油储备的运行机制可以概括为:政府所有和决策,市场化运作。战略石油储备由联邦政府所有,从建设储库、采购石油到日常运行管理费用均由联邦财政支付。联邦财政设有专门的石油储备基金预算和帐户,基金的数量由国会批准,只有总统才有权下令启动战略储备。战略储备的决策程序是由能源部、财政部和白宫预算办公室会商,向总统提出方案;总统同意后,再向国会提出建议,由国会批准,才能生效。增加石油储备的预算是由财政部门一次拨给战略储备办公室。销售石油回收资金的使用不必经国会批准,可以用来补充石油储备。如果扩大储备规模,追加资金需经过国会讨论批准。

由于战略储备量比较大,其采购和投放可能影响石油市场价格。为了避免对市场价格的冲击,战略石油的采购和投放基本上采取市场招标机制。储备石油一部分来自政府招标采购,还有一部分是以联邦石油资源的租金(royalty)征收来的。招标采购中,40%来自与墨西哥国家石油公司签订的长期供应合同,其余是市场现货招标采购。通常选择价格低弥时采购,即要避免引起市场价格波动,又要防止造成石油储备资金损失。

战略石油储备的投放也采取招标机制,政府向石油公司招标,再由石油公司按市场价格销售,回收资金交财政部的石油储备基金专门帐户,用来补充石油储备。

战略石油储备系统的运行管理方式是,政府制定规划和政策,委托民间机构管理站点日常运行。联邦战略石油储备办公室设在能源部华盛顿总部,由一位能源部部长助理主管,负责储备政策和规划;设在新奥尔良的项目管理办公室负责具体项目的实施、运行管理。石油战略储备办公室与民间公司(DdynMcDermott)签订管理和运行合同,由其负责站点的日常运行、维护和安全保护。

(五)根据成本效益分析确定石油战略储备技术路线和储备量

政府在确定石油储备技术方案和储备量时,要进行成本效益分析。石油储备的效益是中断石油供应可能带来的损失。据美国能源部的分析,石油价格增长1倍,GDP将下降2.5%左右;每桶石油价格上升10美元,将给美国经济造成1年500亿美元的损失,经济增长率将减少约0.5个百分点。石油储备的成本包括四个方面:储备设施的一次性投入,采购石油所需资金,运行维护费用等。

美国具有得天独厚的石油储备条件。墨西哥湾附近的路易斯安那州和得克萨斯州境内集中分布着500多个盐穹,靠近石油化工产业带。联邦政府利用这些盐穹建成了四个大型储备基地,既临近码头,又距大型炼厂不远,还有发达的管道设施可以快捷地把储油传输到用户手中。盐穹储油技术是当前世界上成本最低的石油储藏技术,在美国修建盐穹储库的成本大约是每桶容积1.5美元;每桶储备石油的日常运行和维护费用是25美分。如果采用地上储罐设施,每桶容量的设施投入需要15~18美元,至少是盐穹的10倍。美国政府用于战略石油储备投资共约200亿美元,其中40亿用来修建储油设施,160亿用来采购石油。每年的日常运行和管理费用约为1.6~1.7亿美元。

美国的战略石油储备体系是一种比较典型的模式,IEA成员国因地制宜建立其石油储备体系,各有千秋。为了广泛借鉴国际经验,重点介绍日本、德国和法国的石油储备模式,与美国模式进行比较。

(一)多层次的石油储备体系,多样化的民间储备运作机制

IEA成员国的石油储备体系都是由政府和民间储备组成的,政府战略储备只是石油储备的一部分。政府战略储备管理体制大同小异,企业储备的管理和运行机制差别较大。

美国的石油储备体系分为两个层次:政府战略储备和企业商业储备。政府和民间储备体系相对独立,企业储备完全市场化运作。

日本、德国和法国的石油储备体系不同于美国,可以分为三个层次:政府储备、法定企业储备和企业商业储备。法定企业储备是法律规定的企业储备任务,政府对法定储备进行不同程度的干预。德国的石油储备体系分三个层次:政府战略储备、政府参与的企业储备联盟,以及企业储备。法律规定了政府和储备联盟的储备义务。政府战略储备由联邦财政支付,承担17天储量。储备联盟是德国石油储备的主体,由大型炼油企业、石油进口、销售公司和使用石油发电厂组成,承担90天的储备义务。储备联盟根据联邦政府的指令投放石油,储备费用来自银行贷款和消费者交纳的储备税。另外,德国的法律还规定石油炼厂要保持15天的储备,石油进口公司和使用石油的发电厂保持30天的储备量,政府不干预企业储备的投放,费用也由企业自己承担。

日本的石油储备分三个层次:国家石油储备、法定企业储备和企业商业储备。20世纪50年代,日本的有关法律就规定了企业的石油储备义务。1974年日本加入IEA,建立了政府石油储备。政府建立石油专门帐户,通过征收石油税筹集储备资金。根据日本石油储备法,一定规模以上的炼厂、销售商和进口商都要按规定比例承担石油储备任务,企业向市场投放储备石油时要经过通产省批准。政府为法定企业储备提供低息贷款、加速折旧等政策。法律规定以外的企业商业性储备由企业自理。

法国是最早建立企业石油储备制度的国家,以法定企业储备为主。早在1925年,法国的石油法就规定,在发放进口原油、石油副产品的经营许可证时,要求经营者有前12个月经营量的储备能力。1993年实施的新石油法规定,每个石油经营者都要承担应急石油储备义务,并维持上一年原油和油品消费量26%的储量,相当于95天的储备量。法国的战略石油储备专业委员会(简称CPSSP)代表政府负责制定储备政策和战略储备地区分布计划,向石油公司征收建立和维护石油储备的费用等,并代理一部分企业的石油储备任务。1998年CPSSP管理和支配950万吨战略石油储备,占全国储备义务的58%。CPSSP并不具体运行和管理石油储备站点,而是委托石油公司和安全储备管理有限责任公司运作管理。

综上所述,各国分配法定企业储备义务的主要方式,一是按经营石油企业的规模分配储备义务,如,日本。二是根据销售额或消费额按比例分摊储备义务,如,德国和法国。法定企业储备的管理和运作机制有三种。日本模式:政府规划指导下,规模以上企业分散储备。德国模式:企业组成联盟,统一规划和布点,集中筹集资金和运行管理。法国模式:政府授权专门机构代理部分法定企业储备。

(二)石油储备规模与一次能源结构和石油进口依存度有关

根据国际能源机构的研究和规定,成员国应该保持相当于90天进口石油量的储备(包括公共和私人部门的储备)。但是,实际上各国的石油储备总量都超过了90天。各国的石油储备模式与一次能源结构、石油资源分布和进口依存度有密切关系。总的来看,一次能源中石油比例越高、石油进口依存度越大,石油储备的规模就越大。

首先,石油储备规模直接与进口依存度挂钩。美国的石油消费量约占世界供应量的1/3,进口依存度为60%左右,其石油储备规模与石油进口量挂钩。日、德、法的石油进口依存度在98%以上,石油储备规模与消费量挂钩。

其次,石油在一次能源中的比例越高储备天数越多。如表所示,日本的石油消费占一次能源的52%,而且国内几乎没有石油资源,石油中断的可能性和造成的损失最大,因此,日本的石油储备天数最多,政府储备的比例也较大。

再次,石油储备集中程度与石油储备条件、大用户的集中程度有关。美国具有得天独厚的石油储备条件:有相对集中的石化产业带,在靠近石化产业带的墨西哥湾附近两个州境内集中分布着大量盐穹。因此,联邦政府集中建设了4个储油基地。日本的石油主要靠进口,国土又是狭长岛屿,炼厂分散在沿海地区,因此,采取分散储备的模式。

中国石油供应能力和石油安全的三个特点

1.石油消费总量将出现大幅度增长

2020年的石油消费量至少比2000年翻一番,将达到4.5~6.1亿吨。中国石油消费占世界消费总量的比重也将进一步提高。

2.政府政策与石油消耗的关系

即使在相同汽车保有量的情况下,由于采取不同的政策措施,2020年的石油消费量将有十分明显的差异。如果政策得当,石油消费量可减少到4.5亿吨;如果不对现行政策做出相应调整,2020年的石油消费量可能达到6.1亿吨,从而对我国的石油供应和石油安全带来更为严峻的挑战。

3.节能空间

首次公布战略石油储备数据

2014年11月23日,中国国家统计局(NBS)表示,国家石油储备一期工程已经完成,在4个国家石油储备基地储备原油1243万吨,相当于大约9100万桶。

摩根大通分析师在近日的研究报告中称,由于此前油价暴跌,自2015年初以来,中国已经利用低油价之机加速建立战略石油储备。今年中国加倍买入石油,如今中国有可能已接近填满其战略石油储备。摩根大通认为,停止为石油战略储备进口石油可能将抹掉中国约15%的进口。 [1]

海关总署数据显示,2015年,我国原油进口量为33550万吨,净进口量达到33263万吨。中国原油进口较10年前增长了1倍多,并已超越美国成为全球最大石油进口国。中国的石油市场对国际油价有着重要的影响力。

人民日报海外版报道称,面对储备量的不足,中国正在加快提高石油储备。相比于2014年公布的1243万吨原油储备量,2015年年中的原油储备规模增长了约110%,建成的石油储备基地也从4个增加到8个。 [1]

中国石油储备基地总共规划了三期,其储量安排大致是:第一期1000万至1200万吨;第二期2800万吨;第三期2800万吨。当前,发改委已公布了一期四座储备基地的名单,分别位于沿海的镇海、舟山、大连、黄岛;而二期的储备基地大名单仍“待字闺中”。由于二期的储备总量超过一期两倍还不止,其选址工作的一举一动不断吸引海内外的眼球。考虑到二期储备基地对地方经济的拉动作用和税收贡献料将十分巨大,此次选址也受到地方政府的格外关注。当前宁波镇海、浙江岱山(属舟山)、山东黄岛、大连4个战略石油储备基地建设的一期工程已经全面铺开,并在加紧建设中。届时宁波镇海石油储备基地将从1千万桶的储存量开始,最终达到1亿5千万桶的储备量。宁波镇海石油储备基地最初的目标是20天的储备量。

2007年11月23日,四川储备物资管理局与万州区政府签订投资协议,将在万州投资建设国家战略石油储备库项目。这是迄今西南地区首个曝光的战略石油储备库,同时也是西部地区又一处重要的战略石油储备选址地,此举意味着在高油价背景下,中国正在扩大战略石油储备的范围,对维护国内石油安全具有不容忽视的战略价值。

2007年12月19日,我国第一个国家石油储备基地镇海国家石油储备基地经过一年的试运行,通过了国家验收。继国家石油储备中心2007年正式成立后,镇海国家石油储备基地的建成投用标志着我国石油储备工作进入了新的阶段。镇海国家石油储备基地位于浙江省宁波市,建设规模520万立方米,当前该基地已全部储存原油。

1、实行“多元化战略”。

2、实行“走出去战略”到国外去合办油气田。

3、建立国家石油储备体系和石油安全保障体制。

4、探讨建立国家石油基金,构建石油金融体系参与全球石油期货市场。

5、探讨建立“国家能源委员会”。

6、建立石油运输船队和远洋力量以及强大的海空军,使其具备保卫中国海上资源和能源补给能力。

7、建立新疆、陕甘宁油气田等四大战略储备田。

8、加快建立节约型石油消费模式。

9、发展三大“石油航母”。

10、重组国家能源结构,建立天然气和煤炭消费体系。

中国首期四个战略石油储备基地已全部完工,并已于2008年全面投用。2009年,中国还将开建锦州等八个战略石油储备基地。

自2003年起,我国开始在镇海、舟山、黄岛、大连四个沿海地区建设第一批战略石油储备基地,储备能力总计1400万吨。业内人士表示,四大石油储备基地建成后,预计相当于十余天原油进口量。再加上全国石油系统内部21天进口量的商用石油储备能力,中国总的石油储备能力将超过30天原油进口量。当前,位于浙江省的镇海和舟山两大基地已建成并投入使用近两年,而位于山东的黄岛基地和位于辽宁的大连基地则也于2008年年底前完成建设。

另据了解,到2008年11月份为止,中国已将黄岛储备基地近40%的油罐注满原油。按照计划,2008年12月份及2009年1月份的注油量也在进一步增加。

国家发改委2008年曾宣布,库容达2680万立方米的石油储备二期工程也已规划完毕。本报记者昨天获悉,包括锦州等在内的八个战略石油储备基地有望在今2009年全面开建。

此前,关于二期战略油储基地的具体选址结果从未正式披露。在此期间,甘肃兰州、新疆鄯善、河北唐山等都传出过拟建原油储备库的消息,而重庆万州则据称在打造国内最大的成品油储备库。这些都可能成为二期油储基地的选址地点。

国家能源局局长张国宝上月表示,中国应利用全球能源需求下降的时机增加石油储备。他同时称,中国应鼓励企业利用闲置的商业库容,增加石油储备。


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