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政府储蓄

政府储蓄是财政的节余额,西方经济学的概念。西方经济学广义的储蓄把政府部门也作为储蓄人的一部分。政府部门的资金收付活动是通过财政的收入和支出进行的,政府储蓄就是财政收入与财政支出的差额,即财政节余。若财政收入大于财政支出,就称财政盈余为正储蓄,财政收入小于财政支出,就称财政赤字为负储蓄,如果一般说政府储蓄时指的是正储蓄。政府储蓄可以通过增收、节支的手段来实现,但从目前大多数国家情况看,节支与增收均较困难,财政多呈现赤字,政府没有储蓄,反而需发行国债借老百姓的钱弥补财政赤字。 [1]

在经济学教科书中,国民储蓄通常定义为政府储蓄、企业储蓄和家庭储蓄三者之和。按照国际惯例,在经济统计中,政府储蓄是指一般政府部门的储蓄。一般政府部门(general government sector)主要包括中央政府、省(州)政府、地方政府以及社会保障基金。所以,国外所说的一般政府财政收支也就相当于我国所说的国家财政收支。

政府储蓄是指一般政府部门的经常性收入(Recurrent Income)大于经常性支出(Running Expenses)的余额:政府储蓄=经常性收入-经常性支出。其中:

经常性收入=税收收入+财产收入(包括国有企业上缴的利润)+家庭和国外的转让

经常性支出=消费性支出(比如工资和薪金、商品和服务的购买,即所有消费性支出)+转让(包括对企业的补贴、向家庭的转让如养老金等、向外国人的转让)+公债利息

需要指出的是,同其他部门一样,政府部门既是储蓄过程的参与者,也是其他部门储蓄的使用者。因此,政府储蓄既可能是正值,也可能是负值。当政府部门的经常性收入在一定时期内大于经常性支出时,政府储蓄就是正值。如果政府储蓄是正值,一方面意味着财政赤字额全部被用于政府投资了,另一方面正的政府储蓄将增加国民储蓄。相反,当政府部门的经常性收入在一定时期内小于经常性支出时,政府储蓄就是负值。在这种情况下,政府必须从其他部门借债,以便为其收支差额筹措资金,这就是所谓的负储蓄或动用储蓄(dissaving)。政府负储蓄代表一种对其他部门总储蓄的扣除。相比之下,当政府举债为其部分或全部资本支出融资时,实际上从其他部门抽走了资源,但并不表示政府负储蓄。

上述定义的政府储蓄,需要作出进一步说明。第一,政府储蓄与弥补财政赤字的方法无关。政府既可以利用发行公债也可以利用货币创造的方法来弥补赤字;也就是说,债务收入只是弥补财政赤字的资金来源,而不是政府储蓄的资金来源。这显然与我国有些学者(曹康霖,1996;杨思群,1998)将“政府净债务收入作为政府储蓄的重要来源”是极为不同的。第二,在计算政府储蓄时,消费性支出与投资性支出之间的区别是关键,因为后者并不包含在政府储蓄的定义中,而前者却包含在政府储蓄的定义中。第三,倘若将折旧基金计算在内,那么,一国国民储蓄总额就称为毛国民储蓄总额(total gross nationalsaving),否则,就称为净国民储蓄总额。本文不考虑折旧基金,所以,政府储蓄指的是净政府储蓄。

在解释不同时期的政府储蓄变化时,我们必须考虑许多重要的因素,这些因素使得我们对政府储蓄的分析变得更加复杂。

首先,由于政府储蓄是公共预算的一个组成部分,故政府储蓄率与财政赤字的变化之间存在着直接关系。也就是说,在其他条件不变的情况下,政府储蓄降低会增加财政赤字,而政府储蓄增加将减少财政赤字。因此,对一定时期内的政府储蓄的分析在很大程度上类似于对财政赤字变化的分析。

其次,一般政府的经常性收支总额的微小变化会导致政府储蓄和财政赤字比较大的比例变化。因此,政府不能有效地控制经常性收支总额及其构成,就表明政府缺乏控制其储蓄水平的能力,政府储蓄率的变化就会很大。

再次,政府储蓄规模的变化在很大程度上反映了公共预算对经济发展的自动反应。因此,还应当澄清政府储蓄规模变化的原因,即是自动的或周期性原因,还是相机抉择原因。鉴于大多数税收收入是GDP和价格水平的函数,故政府储蓄水平在经济周期过程中会发生变化。在经济衰退时期,人们支付的税收将减少,而支出(如养老金和失业救济金等)将增加。因此,经济活动不景气会导致政府储蓄减少。相反,经济繁荣时期,政府储蓄将增加,因为财政收入会增加,而用于社会保障方面的支出减少。因此,在经济周期过程中政府储蓄的变化与所谓的自动的或内在稳定器(郭庆旺、赵志耘,1997)的存在密切相关。

最后,政府储蓄规模的变化还与相机抉择政策相关,所以,有必要把政府储蓄率区分为实际储蓄率(actual saving rate)(包含纯粹的周期波动的影响)与结构储蓄率(structural saving rate),后者反映了相机抉择财政措施的影响。就收入方面来看,政府的结构储蓄率显然受到财政收入结构中相机抉择政策变化的影响,其中包括税收制度和非税收收入的结构变化的影响。例如,税收支出增加(税收收入减少)就会使计算出来的政府储蓄减少;在非税收收入来源中,如果对赢利的政府经营企业私有化,因减少了公共产业的利润,就会降低政府储蓄率(而提高私人储蓄率)。就支出方面来看,政府支出的水平和结构的变化会在长期影响政府储蓄率。例如,对公共融资的教育、住房、社会福利的需求增加,政府支出就要增加。又如,以往实施的扩张性财政政策因累积了庞大的债务规模,增加了当期的利息支出。

出于上述种种原因,公共资金总量(诸如政府储蓄、预算赤字和公债)的变化最好从中长期角度来考虑。当政府储蓄在一两年中下降时,特别是当经济处于不景气时,不必惊慌。然而,如果政府储蓄在相当长的一段时期内持续下降,这表明公共资金出现结构性不平衡,需要进行财政调整,或增加税收,或削减支出。然而,提高政府储蓄率的财政措施,必须注意到它对私人储蓄率的影响。

为了对政府储蓄有一个准确把握,我们有必要进一步就以下几个问题作一些讨论:

1.政府储蓄与财政结余。

政府储蓄不等于财政结余,计算两者的口径不同。政府储蓄是政府在一定时期内的财政收人与政府的消费性财政支出的差额;而财政结余则是政府在一定时期内的财政收人与其全部财政支出的差额。

从数量上看,前者要大于后者。正因为政府储蓄与财政结余不同,所以,当我们对一定时期的政府储蓄进行考察时就可以发现,一个国家即使其总预算为赤字(负的财政结余),但仍然有可能保持正的政府储蓄,这是因为预算开支中包括了资本支出或投资,这代表着政府储蓄的使用。

2.政府储蓄与政府资金储蓄。

郭庆旺、赵志耘在(政府储蓄的经济分析》一文中对政府储蓄与政府资金储蓄作了区分,认为政府储蓄超过政府投资的余额就是政府资金储蓄(郭庆旺,赵志耘,1999)。政府资金储蓄可用来衡盈政府储蓄与政府投资之间的缺口情况。当政府资金储蓄为正值时,说明政府储蓄大于政府投资;为负值时,说明政府储蓄小于政府投资,部分投资是用债务融资来支持的。如果将政府资金储蓄与预算结余和预算赤字联系起来,可以看出,正的政府资金储蓄实际上等于预算结余;负的政府资金储蓄则等于预算赤字。

3.政府储蓄与政府积累。

在现代经济学中,储蓄是与消费相对应的一个概念;而在我国,人们往往又将积累看成是与消费相对应的概念。如:人们常常说,财政分配要处理好积累与消费的比例关系。那么,积累与储蓄究竟有何区别呢?从资本形成的角度讲,积累由相互联系的两个过程构成,即储蓄和将储蓄转化为投资。因此,积累是储蓄和储蓄的使用的统一。积累中包含了储蓄,储蓄是积累的一个环节。明确了储蓄与积累的区别与联系,相应地,我们可以说,政府积累就是政府储蓄与政府储蓄使用的统一,政府进行储蓄,然后将储蓄转化为投资,结果就形成了积累。我们通常所说的积累与消费的比例关系就是在上述两个相互联系的过程中形成的。我国在计划经济体制下,政府既是最大的储蓄主体,又是最大的投资主体,由于储蓄和投资的合二为一,因此,人们常常用“积累”这一概念来替代储蓄和投资。

需要指出的是,在一些文献中,我们常常还会看到另一种含义的政府储蓄,如萨缪尔森在《经济学》一书中写到:政府储蓄代表政府税收高于其用于物品和劳务以及转移支付上开支的差额代数值。美国财政学家马斯格雷夫在其所著(美国财政理论与实践》一书中给出了两种不同口径的政府储蓄定义,即:(1)政府储蓄为税收收人超过财政支出的部分;(2)政府储蓄为税收收人超过政府用于当前消费的支出的部分。从中可以看出,马斯格雷夫关于第一种口径的政府储蓄与萨缪尔森关于政府储蓄的定义在内涵上是相同的;第二种口径的政府储蓄与我们所给出的政府储蓄定义在内涵上是相同的。马斯格雷夫认为,上述两种口径的政府储蓄,具体使用哪一种,应根据不同的研究目的来加以确定。如果籍要从储蓄与就业水平关系的角度研究、考察政府财政预算在经济稳定中的作用,则应将政府储蓄定义为税收收人超过支出的部分。正值的政府储蓄(即预算盈余)反映着从总需求中退出的部分,因此,它是限制性的;负值的政府储蓄(即预算赤字)反映了对总需求的增加量,从而是扩张性的。而当需要从储蓄与产出能力水平关系的角度考察政府的财政预算对长期经济增长的影响时,就必须将政府储蓄定义为税收收人与政府消费性财政支出之间的差额,而不再定义为从总需求中退出的部分,正值的政府储蓄反映政府部门对全社会资本形成的贡献。

笔者认为,将政府储蓄定义为财政收人(或税收收人)减全部财政支出后的剩余是不恰当的,因为它与储蓄的本来含义不相符,尽管这样定义有其特殊的研究目的;而且,这样做可能还会引起一些混乱,如在国内我们常常可以看到类似于这样的一种说法:财政赤字的不断增加造成政府储蓄状况的日益恶化。很显然,如果这种说法成立,其中的政府储蓄就只能理解为是萨缪尔森所定义的那种,或者说是马斯格雷夫所定义的第一种口径的政府储蓄,而不能理解为是从资本形成的意义上所定义的政府储蓄。如果说是指后者,那么,上述说法只有反过来说才能成立。所以,当我们在使用或接触政府储蓄这一概念时,首先必须弄明白它的定义口径。

政府储蓄的计算有两种方法:

一种是直接计算法,即根据政府储蓄的定义,从一定时期(通常为一年)政府的全部财政收入中(不包含债务收人)扣除公共消费性支出(包括转移支出及债务利息支出)后而求得;

另一种是间接计算法,即根据政府投资与财政结余之间的关系间接求得,其计算公式是:政府储蓄=政府投资+财政结余,其中,财政结余一项在实际中既可为正值,也可为负值,在负值的情况下,需要在投资总额中抵消扣减相应的份额,其意味着这部分投资不是由政府自身的储蓄支撑而是由债务支撑的。

政府储蓄是国民储蓄的一个组成部分。但是,由于我国长期以来没有关于企业储蓄的概念,《中国统计年鉴》也没有提供企业储蓄的统计资料,因此,我们只能单独分析政府储蓄的态势。这种分析分为两个角度:一是时间序列分析,即分析改革开放20年来,我国政府储蓄率(政府储蓄总额占GDP比率)的变化情况;二是横截面分析,即与其他国家的政府储蓄率相比较,分析我国政府储蓄率的高低。

但是,由于我国的财政统计中也没有政府储蓄的数据资料,故我们只好根据上述国际通行的政府储蓄计算方法,结合《中国统计年鉴》中的国家财政分项目收支数据进行推算:

经常性收入=税收收入+国有企业上缴利润收入+其他收入(包括外国转让或赠款净额)

经常性支出=行政支出+国防支出+文教科学卫生事业费支出+经济服务费支出+社会福利救济支出+补贴支出+利息支出+其他支出

政府储蓄=经常性收入-经常性支出

从1978~1996年我国政府储蓄率变化情况。可以看出,第一,1978~1996年我国政府储蓄率一直呈下降趋势,从1978~1980年平均14%下降到1996年的0.6%,降低了13.4个百分点,年均降低近0.8个百分点;第二,1981~1985年比 1978~1980年的政府储蓄率降低5.5个百分点,1986~1990年比1981~1985年的政府储蓄率降低5.2个百分点,而 1991~1995年比1986~1990年的政府储蓄率降低2.4个百分点,1996年比1991~1995年的平均政府储蓄率降低0.3个百分点,这表明我国政府储蓄率下降的速度是递减的;第三,从1996年开始,边际政府储蓄倾向从负值变为正值,政府储蓄率开始有所回升,这可能是经常性收入特别是税收收入在1994年税改后增长状况得到改善的结果。

其实,从全球角度来看,各国的政府储蓄率都存在着不同程度的下降趋势。首先,从部分经济发达国家(法国、德国、意大利、日本、荷兰、英国和美国等)来看,从60年代到90年代初,政府储蓄率持续降低:60年代平均为4%,70年代平均为 2%,80年代和90年代初甚至出现了负储蓄率,分别为-0.9%和-0.7%(Robson,1996,198~203)。其次,从部分发展中国家(巴西、印度、韩国、菲律宾、泰国等)来看,从70年代中期到80年代初,政府储蓄率平均下降了3.2个百分点,分别为4.6%和1.4%(United Nations,1982)。

从国际比较角度来看,我国政府储蓄率状况并不算太差,80年代中期的政府储蓄率与政府储蓄率比较高的经济发达国家60年代的水平、发展中国家70年代的水平相接近。然而问题是,尽管我国政府储蓄率还没有变为负值,但是,无论是从政府储蓄率来看,还是从政府储蓄占国内储蓄总额的比率来看,这种下降趋势是持续的、大幅度的,需要政府采取措施,遏止这种态势。

为了找到提高政府储蓄率的有效措施,首先需要找出我国政府储蓄率下降的原因。对此,我们从经常性收支两方面进行简要分析。从经常性收入规模来看,近年来,经常性收入中有90%左右是税收收入,故政府储蓄率的下降无疑与税收收入状况有直接关系。众所周知,1996年以前,我国的税收收入占GDP的比率持续下降,几乎年均下降1个百分点,与上述同期政府储蓄率年均下降近0.8个百分点相吻合。可见,从收入角度来看,提高政府储蓄率的直接途径是提高税收收入占GDP的比率。

从经常性支出规模来看,我国经常性支出增长过快是政府储蓄率下降的另一个重要原因。世界银行经济学家普利斯(Please,1967,p.24~32)早在30年前就指出,政府部门的收入与支出均随着国民收入的提高而增长,但后者的增长率高于前者的增长率,因而政府预算储蓄会相对减少,后来人们称之为“普利斯效应”(Please effect)。据笔者计算,我国政府的平均边际储蓄倾向是:1981~1985年为0.26,1986~1990年为 -0.16,1991~1995年为-0.23,1996年为0.07。可以看出,我国80年代中期以来,政府的平均边际储蓄倾向出现负值,这种状况一直延续至1994年。这说明新增经常性收入不仅没有为政府储蓄提供资金来源,反而不能满足新增经常性支出的需要。这种态势虽然在1996年有所好转,但边际政府储蓄倾向微乎其微,仅为0.07,边际政府消费倾向高达0.93,也就是说,新增经常性收入的绝大部分被新增经常性支出消耗掉。

可见,在我国的工业化进程中,政府储蓄的供给与其需求相比相去甚远,迫切需要提高政府储蓄率。现在的问题是,增加政府储蓄是应当增加税收还是削减支出?经济体系对增加政府储蓄的财政政策将作出怎样的反应?或者说,最实质的问题是:增加政府储蓄是否必定会增加国民储蓄?这就需要我们作深入的理论分析。


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