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政策分析

政策分析是个人、团体、研究机构对现行或计划实行的组织政策、决策程序和活动中的情况、问题,以及公众对它们的反映信息进行系统的调研、观察,并作出定量和定性分析的过程。其目的在于协助政策制定者继续坚持或改进政策目标,实现社会发展和大多数人的利益。这一概念最早由美国政治学家林德布洛姆提出,他认为政策分析在政策制定过程中具有普遍性。政策分析理论模型主要有:政治系统模型、团体模型、精英模型、功能过程模型、制度模型、理性模型、渐进模型和博弈模型等。 [1]

政策分析起源于美国。1951年莱斯韦尔与勒恩纳合作,在美国出版《政策科学》一书,为政策分析奠定了基础。因此莱斯韦尔成为政策分析的奠基人。《政策科学》一书出版后,并未引起应有的重视。直到60年代末,由于各种复杂的社会问题不断出现,暴露出系统分析方法的局限性,政策分析才开始受到重视。1969年莱斯韦尔组织领导了世界上第一个政策科学研究小组。60年代末到70年代初美国兰德公司的J.德热主编了一套政策科学丛书,有人称之为政策科学三部曲,即《重新审查公共政策的制订过程》(1968)、《政策科学探索》(1971)、《关于政策科学的设想》(1971)。70年代初美国社会学家奎德主编的《政策科学》杂志正式创刊。政策科学的奠基人莱斯韦尔也发表新著《二十年之后》,对政策分析作了深入的探讨。1980年美国社会学家S.尼格尔主编的《政策研究手册》一书正式出版,1983年尼格尔主编的《政策科学百科全书》正式出版,标志着政策分析这一学科已渐趋成熟。80年代以来美国兰德公司正式培养政策分析博士研究生,社会上开始出现政策分析家。1985年美国设立莱斯韦尔奖,授予对政策分析作出重要贡献的学者。现在国际上已公开出版 5种政策分析方面的杂志,即《政策分析》、《政策科学》、《公共政策》、《公共利益》、《政策研究杂志》。

政策分析是由运筹学和系统分析逐步发展起来的。40年代初运筹学在解决雷达最优配置等战术问题上起了很好的作用,并逐步从军事领域扩大到经济、能源、交通、安全等社会问题。但单纯依靠运筹学中最优化技术来解决社会问题并不理想,因为它只考虑本系统的优化,而没有充分考虑对更大的系统的影响。50年代中期,导弹危机加速了涉及系统之间关系及非定量化问题的系统分析和系统工程的发展。成本效益分析等系统分析方法将运筹学中的最优化技术与经济分析和逻辑推理结合起来。50~60年代出现了系统分析的热潮。系统分析要求对备选方案结果进行预测,要求系统变量和系统模型有清晰的定量的表示,局部决策与总体决策目标一致,技术经济分析标准一致,逻辑推理过程前后一致。但实际上在政策制定过程中很难达到上述要求。因为政策制定是各种有利害关系的组织、团体、个人和制定者本身的相互沟通和协调的过程,而不是严密推理作出抉择的结果。系统分析把最优抉择作为分析过程的终点,政策分析则还要考虑政策制定与政策实施、筛选、评价等关系,涉及人类学和行为科学的一些观点(如组织、文化、个人价值观、社会心理等)以及类似于意识形态等问题。系统分析对备选方案的选择准则是效益或效能指标,而政策方案的评价准则则要复杂得多。政策分析应用了系统分析的某些方法,但政策分析考虑问题的范围要宽广得多,定性分析涉及的面也要大得多。政策分析考虑得比较全面,容易符合社会的实际情况。

政策分析的理论基础涉及控制论、运筹学、系统分析、对策论、决策分析、行为科学、社会心理学、组织理论、权威理论、群体理论、结构功能理论、渐进理论和有限理性论等。其中渐进理论和有限理性论对政策分析起着重要作用。

渐进理论是由美国耶鲁大学经济学家林德布洛姆提出来的。他在《政策分析》等文章中指出政策程序是渐进的,政策在每一阶段的变化也是渐进的,目的是为了减少冲突,保持政治系统的稳定性。有限理性论则来自美国诺贝尔奖金获得者H.A.西蒙的观点。从人的认识能力或信息处理能力有限出发,认为政策的制定和贯彻是不断利用启发信息加以逐步改进的过程。用可行的手段去衡量和调整目标,只能寻求较满意的政策。

政策分析重视比较研究,通过对不同地区、不同国家采取不同政策的结果分析,可寻找政策分析规律,提高政策分析的有效性和普遍性,提出新的比较方法和理论。

政策分析的基本步骤是:①收集信息,确定应考虑的因素及其中无法控制、纯由环境决定的因素。②用经济学和社会学的理论和数据来分析要素间的关系。③建立目标体系和评价指标体系。④建立模型,常用的政策模型有:理性模型,经济合理模型,启发式模型,程序决策模型,超理性模型,突变模型等。⑤对不同的政策方案进行评价。


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