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政策性金融机构

政策性金融机构是由政府或政府机构发起或出资,以某种特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构。包括政策性银行机构和政策性非银行金融机构。更确切地说,它是指那些由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的,不以利润最大化为其经营目标,专门为贯彻配合政府特定的社会经济政策和意图,在法律限定的业务领域内,直接或间接地从事某种特殊政策性融资活动,从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的金融机构。 [1]

政策性金融机构主要产生于一国政府提升经济发展水平和安排社会经济发展战略或产业结构调整的政策要求。一般来说,处在现代化建设起步阶段的经济欠发达国家,由于国家财力有限,不能满足基础设施建设和战略性资源开发所需的巨额、长期投资需求,最需要设立政策性金融机构;一些经济结构需要进行战略性调整或升级,薄弱部门和行业需要重点扶持或强力推进的国家,设立政策性金融机构,以其特殊的融资机制,将政府和社会资金引导到重点部门、行业和企业,可以弥补单一政府导向的财政的不足和单一市场导向的商业性金融的不足。

⑴有政府的财力支持和信用保证。⑵不以追求利润最大化为目的。⑶具有特殊的融资机制。政策性金融机构的融资机制既不同于商业性金融机构,也不同于政府财政。它的资金来源除了国拔资本外,主要通过发行债券、借款和吸收长期性存款获得,是高成本负债,而它的资金运用则主要是长期低息贷款,通常都是商业性金融机构所不愿或无法经营的,这样的负债和资产结构安排是通过由国家进行利息补贴、承担部分不良债权或相关风险等来实现的。但是,政策性金融机构的融资又明显不同于财政,它的基本运作方式是信贷,通常情况下要保证资金的安全运营和金融机构的自我发展能力,因此,在符合国家宏观经济发展和产业政策要求前提下,行使自主的信贷决策权,独立地进行贷款项目可行性评价和贷款审批,以保证贷款的安全和取得预期的社会经济效益以及相应的直接经济效益。⑷具有特定的业务领域,政策性金融机构不与商业性金融机构进行市场竞争,它的服务领域或服务对象一般都不适于商业性金融机构,而是那些受国家经济和社会发展政策重点或优先保护,需要以巨额、长期和低息贷款支持的项目或企业。

按业务领域和服务对象划分的类型,主要有如下几种:

经济开发政策性金融机构

是指那些专门为经济开发提供长期投资或贷款的金融机构。这种金融机构多以“开发银行”“复兴银行”“开发金融公司”“开发投资公司”等称谓,如:日本开发银行、德国复兴信贷银行、美国复兴金融公司、加拿大联邦实业开发银行、意大利工业复兴公司、新加坡开发银行、印度工业开发银行、巴基斯坦工业开发银行、国际复兴开发银行、亚洲开发银行、中国国家开发银行,等等。这些金融机构多以促进工业化,配合国家经济发展振兴计划或产业振兴战略为目的而设立,其贷款和投资多以基础设施、基础产业、支柱产业的大中型基本建设项目和重点企业为对象。中国国家开发银行成立于1994年3月,注册资本500亿元人民币,总部设在北京,在国内若干城市设有分行或代表处。

农业政策性金融机构

农业政策性金融机构是指专门为农业提供中长期低利贷款,以贯彻和配合国家农业扶持和保护政策的政策性金融机构。如:美国农民家计局、英国农业信贷公司、法国农业信贷银行、德国农业抵押银行、日本农林渔业金融公库、印度国家农业及农村开发银行、巴基斯坦农业开发银行、国际农业发展基金、国际农业信贷联合会、亚洲太平洋地区农业信贷协会、中国农业发展银行,等等。这些金融机构多以推进农业现代化进程、贯彻和配合国家振兴农业计划和农业保护政策为目的而设立,其资金多来源于政府拨款、发行以政府为担保的债券、吸收特定存款和向国内外市场借款,贷款和投资多用于支持农业生产经营者的资金需要、改善农业结构、兴建农业基础设施、支持农产品价格、稳定和提高农民收入等。中国农业发展银行成立于1994年11月,总部设在北京,在全国各省、自治区、直辖市广泛设立分支机构。

进出口政策性金融机构

是一国为促进进出口贸易,促进国际收支平衡,尤其是支持和推动出口的政策性金融机构。如:美国进出口银行、加拿大出口发展公司、英国出口信贷担保局、法国对外贸易银行、德国出口信贷银行、日本进出口银行、印度进出口银行、新加坡出口信贷保险公司、非洲进出口银行、拉丁美洲出口银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等等。这些金融机构,有的为单纯的信贷机构,有的为单纯的担保和保险机构,有的则为既提供信贷,又提供贷款担保和保险的综合性机构,其宗旨都是为贯彻和配合政府的进出口政策,支持和推动本国出口。这些机构在经营过程中,以国家财力为后盾,由政府提供必要的营运资金和补贴,承担经营风险。中国进出口银行成立于1994年5月,注册资本33.8亿元人民币,总部设在北京,在国内若干城市和个别国家设有代表处;中国出口信用保险公司成立月2001年12月,是我国惟一承办出口信用保险业务的政策性保险公司,总部设在北京,现有15个职能部门,营业机构包括总公司营业部、18个分公司和6个营业管理部,已形成覆盖全国的服务网络,并在英国伦敦设有代表处。

住房政策性金融机构

是指专门扶持住房消费,尤其是扶持低收入者进入住房消费市场,以贯彻和配合政府的住房发展政策和房地产市场调控政策的政策性金融机构。如:美国联邦住房贷款银行、美国联邦住房抵押贷款公司、美国联邦全国抵押协会、美国政府全国抵押协会、加拿大抵押贷款和住房公司、法国房地产信贷银行、挪威国家住房银行、德国住房储蓄银行、日本住宅金融公库、印度住房开发金融公司、泰国政府住房银行、新西兰住房贷款公司、韩国住房银行,等等。这些机构一般都通过政府出资、发行债券、吸收储蓄存款或强制性储蓄等方式集中资金,再以住房消费贷款和相关贷款、投资和保险等形式将资金用以支持住房消费和房地产开发资金的流动,以达到刺激房地产业发展,改善低收入者住房消费水平,贯彻实施国家住房政策的目的。一些城市已成立了经政府批准的商品住宅基金会或住房合作基金会,以满足住房基地开发、建设和流通周转性资金的需要,推动住房商品化和房产市场的建立和发展。

⑴政策性和金融性特征

政策性金融机构是具有政策性和金融性特征的政府金融机构

①政策性金融机构的政策性

作为政府机构,政策性金融机构要服从和服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标.一是政策性金融机构要执行国家的宏观经济政策,要从政府的角度和社会公共利益出发,按照政府的经济政策和意图从事投融资活动.二是国家必须给予政策性金融机构各种优惠政策.政府为了保证政策性金融机构的有效运转,必须为其提供贴息,税收以及融资方面的各种优惠政策.三是政策性金融机构要对特定的贷款项目或企业予以政策性的支持,比如通过发放利率优惠的贷款,期限较长的贷款等方式支持被扶持对象.

②政策性金融机构的金融性

作为金融机构,政策性金融机构要按金融运行的一般规则办事,即要遵循货币信用规律,保障其正常运转和社会金融秩序的稳定.政策性金融机构的资金不同于财政资金,因而不能采用无偿拨款方式,赈济方式或配给方式,政策性金融机构的资金使用是有偿的,是要支付利息的.

政策性金融机构的政策性与金融性是辩证统一的.其中,政策性是前 提,是方向;金融性是基础,是实现政策性的手段.如果只强调政策性而忽视金融性,则政策性金融机构就只能是一个政府机构;但只强调金融性,而忽视政策性,则它就只能是一个一般的商业性金融机构.所以,必须把两者紧密结合起来,才能构成一个完整意义的政策性金融机构.

⑵财政职能

政策性金融机构具有一定的财政职能

财政资金的分配具有无偿性和单项性,政策性金融机构虽然不是财政机构,但它是具有财政职能的特殊金融机构,是财政和金融的结合体.一是政策性金融机构的资金来源具有财政性,通常由政府直接出资或参股创办.二是政策性金融机构同政府有着密切的联系.由于多数政策性金融机构的资本金由政府出资形成,因此,其董事会,监事会及行长(总经理)的组成是由政府批准或任命的.三是政策性金融机构始终将政府的利益放在首位,其主要任务是贯彻执行国家的产业政策和区域发展政策,支持区域和部门经济的发展.

⑶特殊的金融企业

政策性金融机构是特殊的金融企业

政策性金融机构虽然承担了贯彻执行国家社会经济政策的职能,但是它的本质是金融企业,无论政府赋予它多大的政策性职能,都无法改变其金融企业的属性.

首先,政策性金融机构是金融企业.它拥有一定的资本金,具有企业法人资格;其业务活动的领域是金融领域,经营的对象是货币;它具有信用中介的职能,实现货币资金从贷出者到借入者的融通;它发放的贷款是有偿的,是要按期收回本金和利息;它同样对贷款对象和贷款项目拥有自主选择权,在国家政策所限定的范围内,它就有权利本着安全性,流动性和盈利性的原则对具体的贷款对象与贷款项目进行筛选.它与其他金融企业一样要进行经济核算,讲求保本经营,实现政策性和效益性的统一.

其次,政策性金融机构不是一般的金融企业,而是一种特殊的金融企业.其特殊性具体表现在:它与政府有着特殊而密切的关系,大多由政府出资创立,政府为其筹资进行担保,对其政策性亏损政府予以补贴等;它的经营活动不以营利为目的,而是为了贯彻配合政府的社会经济政策或意图;它一般不接受活期存款,不创造派生存款,不增加货币供给; 它不办理结算和现金收付等业务,不与商业性金融机构争业务.

是指政策性金融机构以直接的资金投放或间接地吸引民间或私人金融机构从事符合政府政策意图的放款,以发挥其首倡,引导功能,引导资金的流向.比如,政策性银行一旦决定对某些产业提供贷款,则反映了经济发展的长远目标,表明政府对这些部门的扶持意愿,从而增强了其他金融机构的投资信心,降低了这些部门的投资风险.其他金融机构就会放宽对这些部门的投资审查,纷纷协同投资.而一旦某一产业的投资热情高涨,政策性银行就可以减少对该行业的投资份额,转而扶持其他行业的发展.这就体现了它的政策意图的倡导性,形成了对民间资金运用方向的诱导机制,促使政府政策目标的实现.

是指政策性金融机构对其融资领域或部门是有选择的,不是不加分别地任意融资.从表面看,其服务对象,服务领域是由政府选定的,但从实质而言却是市场机制选择的结果.如对某些重要的基础产业,如果市场机制能够选择它,那么依靠市场机制的作用它会得到相应的资源配置,任何形式的政府干预都是多余的,不必要的.只有在市场机制不予选择时,才由政府以行政机制予以选择.所以,尊重市场机制的选择是前提,对商业性金融机构不愿融资的领域才有可能得到政策性金融机构的支持.世界各国政策性金融机构的活动领域,如中小企业,住房,农业,落后地区的开发等,正是商业性金融机构不予选择或不愿意选择的领域.但是,并不是所有这样的领域都能得到政策性金融机构的支持,作为金融企业,政策性金融机构只能选择那些有一定经济效益,贷款能够回收的项目,其中包括虽不盈利但财政提供担保和补贴的项目.

是指政策性金融机构的金融活动具有补充和完善以商业性金融机构为主体的金融体系的职能,弥补商业性金融活动的不足.对于一些商业性金融机构不愿或无力选择的产业,项目,政策性金融机构以直接投资或提供担保的方式引导资金流向,进行融资补充.主要表现在:对技术,市场风险较高的领域进行倡导性投资,对投资回收期限过长,投资回报率低的项目进行融资补充,对于成长中的扶持性产业给予优惠利率放款.

政策性金融机构的经营活动具有相当的专业性,在其服务的领域内积累了丰富的实践经验和专业技能,聚集了一大批精通业务的专业技术人才,可以为企业提供各方面的服务.如中小企业银行为企业分析财务结构,诊断经营情况,提供经济信息,沟通外部联系;农业发展银行收购农副产品,并为农业提供技术服务;进出口银行为进出口信用提供偿付保证,提供国际商情,分析汇率风险;开发银行为各种重大投资项目提供经济及社会效益评估等等.同时,政策性金融机构因长期在某一领域从事活动,成为政府在该领域事务的助手或顾问,它参与政府有关计划的制定,甚至代表政府组织实施该方面的政策计划或产业计划.

政策性金融机构是指由政府创立、参股、支持或担保的、不完全以营利为目的的专门为贯彻政府经济政策或意图在特定的业务领域直接或间接从事融资活动充当政府发展经济,促进社会进步,进行宏观经济管理的金融机构。政策性金融机构提供的贷款具有期限长、利率低的特点,其放款对象和产业体现了政府的经济发展意图。政策性金融机构对重大的基础性设施的投资具有其他商业性金融机构不可替代的作用,对国家产业政策的贯彻有重要的作用。政策性金融机构对商业性金融机构不愿介入的收益低或者投资期限长但关系到国计民生的一些重要产业具有重要的扶助作用,如农业、外贸及一些基本建设项目等。


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