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政企分开

政企分开在改革之初就已经提出来了,但至今仍没有达到设想目标。政企关系实际上一直处于矛盾状态:一方面,出于国有资产保值增值的考虑,政府依然以各种理由、各种身份(改制以前以行政长官的身份,改制以后则以国有股权代表的身份)对企业实施行政干预,结果政企不分现象仍十分普遍;另一方面,政府作为国有资产所有权代表,受信息、利益、人力等多方面因素的限制,并没有很好地履行所有者职责,相当一部分国有资产处于失控状态,“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重,大量国有资产流失。

政府的职能与企业的职能分开。政企分开表明正确划分国家各级政权机构和经济组织的各自的权限,正确处理国家和企业的关系。

政府和企业是两类具有不同性质、任务、职能但又相互紧密联系的组织系统。政府是国家政权机构的具体形式,它的主要任务是治理国家,发挥国家机器的经济管理职能,通过一定的方式制约和影响整个社会的经济活动;企业是经济组织,它的主要任务是组织经济活动,并拥有必要的经营管理自主权,建立独立的生产系统和经营管理系统,将职工的经济利益同企业的经济成果挂钩,使责权利三者结合起来。因此,政府不宜于直接经营企业,企业要执行国家的法令、方针和政策,但不具备管理国家的职能。实行政企分开,可以减少政府对企业的控制和干预,扩大企业经营管理的自主权,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者。

迄今为止,对政企分开的基本解释可以归纳为:确立国家与国有企业之间的正确关系,明确政府和企业在社会经济体制中的不同地位,在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。简言之,政企分开就是把“政府”和“企业”分开,即“横切一刀”。大家认为这种理解并没有触及问题的实质。

实际上,传统经济体制的特点不仅仅在于政府统一组织社会生产和直接管理企业,行使了“超级企业”的职能;更重要的是,传统经济体制是社会政治组织和经济组织的合一,或者说在传统经济体制下的企业也在行使着政府的职能,本身就不是本来意义上的经济组织,其特征甚至主要不表现为经济组织,而是和农村人民公社相类似的,集“党政军民学企”于一体的社会政治组织和经济组织的复合体,是基本的社会生产劳动单位和政治管理单位。其组建的出发点和运行的规则与农村人民公社本质上完全相同,只不过沿用了“企业”这个通用的名称,而没有象人民公社一样取个新名子罢了。不从根本上改变企业的这种属性,不另行建立政府(政治)管理的新渠道、新方式,当然就无法真正割断企业与政府之间的脐带。即使政府表面上不干预企业了,政企仍然没有分开。这正是造成我们今天困惑的主要原因。与此相对照,农村经济体制改革之所以成效显著、反复较少,关键就在于其不是仅仅试图改变人民公社管理农业生产的方式,而是及时地废除了政社合一的人民公社本身。这种经验是值得城市改革借鉴的。

从这个意义上说,实行政企分开,不仅是要把政府和企业的职能分开,也不仅是政府功能的转变和企业经营机制的转换,还必然要以实现社会基层政治组织和经济组织的重构为基础。或者说,政企分开就是要在政府及企业两个层次上都实现政治职能与经济职能的分离,并分别形成新的运行机制,即要“竖切一刀”。这样来理解“政企分开”,我们才能真正体会到小平同志反复强调“改革是中国的第二次革命”的深刻含义。 [1]

(1)政府与企业的社会职责的分开。政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理,而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则,以最少的投入向社会提供最多最好的产出。

(2)企业所有权与经营权的分开。按照公司法人治理结构,企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的,股东会、董事会、监事会和经理层,要各负其责、协调运转、有效制衡。

(3)政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。在政府内部,国有资产所有者职能与行政职能必须分开,同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。

(1)解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。

(2)大量裁减专业经济部门和各种行政性公司,发展社会中介组织。

(3)加强和改善国有企业的监管方式。

(4)完善企业所有制制度,实现产权多元化,建立和完善新型的政企分开的融资投资体制。

政企分开,能充分发挥政府宏观调控的职能,实现经济的长期、稳定、快速、健康地增长。而企业也政企分开会摆脱一些不必要的束缚,在市场经济中,依靠价值规律的作用,不断提高劳动生产率,增强企业的经济效益。

温家宝总理在国家行政学院发表讲话时提出,要加快推进政府管理创新,关键是进一步转变政府职能。抓好政府职能转换涉及四个环节,其中坚决实行政企分开是四个环节之首。

那么,如何解读“政企分开”?有人以为,当今对“政企分开”的理解不应该停留在上世纪80至90年代的政府不再直接管理国有企业,以及政府不再干预企业等简单的概念上,而是要从更加本质的“自由企业制度”的角度来理解,从温家宝总理所强调的“加快推进政府管理创新”的角度来理解。

什么是自由企业制度?自由企业制度是指企业有完全自由的创业权、签约权、交易权、经营权以及对剩余的自由索取权。

自由企业制度实际上是建立在公民自由的基础上的。中国的一切权力既然属于人民,自由企业制度也就是必然,消除政企不分与政府对企业的干预就成为必然。

可以举个例子说明,自由企业制度与非自由企业制度的不同。就拿创业来说,中国有庞大的“工商局”这样的部门,创办企业必须经工商部门批准,并且有“验资”等许多条件。这就是我们假设权力是政府的,政府可以先把一道关,设置你创业的门槛,公章盖了无数,事情还是办不成。

中国自上个世纪80年代起就讲政企分开,90年代起则开始呼唤建立现代企业制度。其实,最关键的是确立“自由企业制度”的理念,并以此改革政府,其目标则是建立现代政府制度。经邦的理解是没有现代政府制度,就不会有自由企业制度,也根本不会有现代企业制度,也就谈不上实现了真正的市场经济。


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