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征地补偿费

20世纪90年代以来,随着中国房地产业的发展、城市规模的扩张,以及公路等公共设施的建设,农村大量土地被征收,并由此引发了社会广泛关注的“征地问题”。征地补偿费是被征地农民密切关心的问题,与农民的生计大事息息相关。对于征地补偿费如何更合理地进行的分配和管理,不仅是被征地农民迫在眉睫的需要,而且可以在制度上进一步规范和完善。

征地补偿费是指国家建设征用土地时, [1] 按照被征用土地的原用途给予被征地单位的补偿各项费用。是指土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的总和。征用土地的各项费用应当在自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者在土地上的投入和收益造成损失的补偿。补偿的对象是土地所有权人。安置补助费是国家建设征用农民集体土地后,为了解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地造成生活困难所给予的补助费用。青苗补偿费是指征用土地时,对被征用土地上生长的农作物,如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等造成损失所给予的一次性经济补偿费用。地上附着物补偿费是对被征用土地上的各种地上建筑物、构筑物,如房屋、水井、道路、管线、水渠等的拆迁和恢复费以及被征用土地上林木的补偿或者砍伐费等。其他补偿费是指除土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置补助费以外的其他补偿费用,即因征用土地给被征用土地单位和农民造成的其他方面损失而支付的费用,如水利设施恢复费、误工费、搬迁费、基础设施恢复费等。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定,征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。 [2]

在2012年11月28日召开的国务院常务会议上,讨论通过《中华人民共和国土征地补偿地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。虽然具体修改条款还未可知,但有业内专家推测,此次修改,主要内容是提高征地补偿数额,提高额度可能至少为现行标准的10倍。有专家表示,修正案草案获得通过,也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。 [3]

2012年年初,全国经济体制改革工作会议在沈阳市召开。国家发改委相关负责人表示,要重点推进征地制度改革,制定出台农村集体土地征收和补偿条例。今年7月,有消息称,由国土资源部制定的《农村集体土地征收补偿条例》已上报国务院。

而在条例颁发前,必须先修改土地管理法,才能制定条例,否则不符合法律规定。北京大学法学院教授姜明安及北京大学法学院教授王锡锌均表示,修正案(草案)获通过,“是农村集体土地征收补偿条例推进到了关键性的一步”。 [3]

北京在明首席杨在明说:“我国的土地征收制度还具有计划经济的色彩,随着市场经济的大力发展,政治文明和法治社会的建设,现有的土地征收制度在保障被征地农民的权益方面存在诸多不完善之处,需要在立足国情、省情的基础上,综合吸收和借鉴发达国家的文明做法,提出适合本土的合理的土地征收法制体系,完善土地利用规划和管理制度,合理利用土地资源。 [4]

国家建设依法征用集体土地时付给被征地者补偿所丧失的土地权利的费用。其计算方法是:①征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的610倍;征用其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准,结合当地实际情况具体规定。属于有收益的非耕地的土地补偿费,可按该土地征用前三年平均年产值的36倍计算,征用无收益的耕地不予补偿。征用柴山、滩涂、水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的非耕地的土地补偿标准为该土地被征用前三年平均年产值的610倍。②征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、果园及其它多年生经济作物的土地,按邻近耕地补偿标准计算。③被征用土地的青苗补偿费标准,由省、自治区、直辖市规定。④被征用土地上的附着物,由省、自治区、直辖市自行制定。参照建筑造价折多少,补偿多少。⑤征用城市郊区的菜地,用地单位应按国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。标准为:百万人口的城市,每征用一亩菜地,缴纳7000-10000元;50万以上不足百万人口的城市每征用一亩地,缴纳5000-7000元;不足10万人口的城市,每征用一亩菜地,缴纳3000-5000元。各省、自治区、直辖市根据以上标准,确定自己的标准。但不得超出以上标准限额。

土地管理法第四十七条第二款规定:“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”其中,土地补偿费针对被征土地,地上附着物和青苗补偿费针对被征土地上的附着物,安置补助费针对失地农民。前二项对象为物,系对物因征地受到的损失的补偿,基于损失与补偿的法律因果。后一项对象为人,系对征地后失地农民的劳力安置,该项是基于法律强制性规定。土地管理法实施条例对这些补偿费的权属亦作出规定,条例第二十六条第一款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。” 1、土地补偿费归村集体所有。村集体作为抽象主体,象征性拥有所属成员的集体土地所有权,依照法理,在村集体失去其所有土地时,理所当然拥有该土地征用后的所有征地补偿费。对该征地补偿费的具体处分,《村民委员会组织法》第十九条规定:“涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理:(三)从村集体经济所得收益的使用。”村集体有权以村民会议或村民代表会议的形式,决定征地补偿费的分配和使用,村集体可以将该集体收入用于开办集体企业,发展公益建设,可以分配到各户,可以分配给被征用承包经营土地的村民。而村集体依法对其所有征地补偿款作出的处理,应承认其合法性。若村集体将征地补偿费进行分配,则该部分征地补偿费权属依法发生转移,集体与成员间因分配决议而产生了权利义务关系。

2、地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。用地者在征地中,因其征地致使他人可预得收入的减少,从而造成权益损失,理应对该全部可预得收入予以补偿,此补偿性质同于经济上的权利义务平等原理。该处的“他人”指该被征用土地的承包经营者,包括已转包经营者。村民的该项所得,是其财产损失的金钱补偿,故地上附着物、青苗补偿费同于村民的其他财产,性质上并不具有其他特殊的含义。实际中,用地者在预算出其三大补偿费金额后,将地上附着物、青苗补偿费连同其他费用一并支付与村集体,由村集体再行处理。因货币所有权随占有而转移,此时地上附着物、青苗补偿费由村集体占有控制,村民并不拥有该费的所有权,其与村集体形成法律上的债权债务关系,村集体作为享有青苗补偿费的村民的债务人,必须将该费返还村民,村民亦可向村集体行使给付请求权。

3、对于安置补偿费的归属,土地管理法实施条例第26条规定:“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”安置补助费俗称“劳力安置”,是对具有劳动能力而失去劳动对象的农民的生活安置,具有很强的人身性,但安置补助费的金额多寡、支付标准并不受被征土地多寡因素影响,其标准更多地考虑受安置农民个体因素。

(一)建立健全征地补偿费专户管理制度征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,是对被征地农民和农村集体经济组织失地的补偿。管好用好这项资金,就是维护农村集体经济组织和农民的经济权益,也是保证农民收益和促进农民增收的一项重要措施。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号,以下简称《国务院决定》)要求,“使被征地农民生活水平不因征地而降低”,“使被征地农民的长远生计有保障”,“在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益”。各级农业部门和农村经营管理部门要高度认识这项工作的重要性,按照《国务院决定》的原则,切实保障农村集体经济组织和农民的合法权益,按照新的《村集体经济组织会计制度》加强对征地补偿费的核算,严格按照专户存储、专账管理、专款专用的原则规范管理,实行专户管理制度,设置专门的账册,单独对征地补偿费收支使用的原始凭证装订成册。已实行村级财务委托代理制的地方,要在乡(镇)农村经营管理站设立专户,统一结算,使用和管理情况要定期向农民公开,接受村民主理财小组和农民群众的民主监督和上级业务主管部门的审计监督。

(二)、规范征地补偿费会计核算内容和程序

1、明确分配范围和性质。要认真贯彻落实《国务院决定》精神,积极参与制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法,确保土地补偿费主要用于被征地农民上。2005年以后新增土地补偿费的分配比例省级人民政府已有明确规定的,按照规定执行;没有明确分配比例的,要按照国务院规定明确。土地补偿费应主要用于被征土地的农民生产生活需要。留归被征地农民部分的土地补偿费归农民个人所有,要充分尊重被征地农民的意愿,不得强迫农民参加商业保险;留归农村集体经济组织的土地补偿费属农民集体资产,应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面,不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。2004年以前的土地补偿费,没有分配的,仍归农村集体经济组织管理使用,原则上不得用于个人分配。

2、分配使用报批程序及账务处理。土地补偿费的分配、使用预算方案要经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会批准,事后要将土地补偿费的实际开支、管理情况向农村集体经济组织成员大会或成员代表大会报告。留归农村集体经济组织的土地补偿费要严格按照《村集体经济组织会计制度》规定,全部统一纳入公积公益金科目进行核算,并设立土地补偿费专门账户,统一进行管理。当土地补偿费使用的财务事项发生时,经手人必须取得有效的原始凭证,注明用途并签字(盖章),交民主理财小组集体审核。经审核同意后,由民主理财小组组长签字(盖章),报经村集体经济组织负责人审批同意并签字(盖章),由会计人员审核记入专户账目。经民主理财小组审核确定为不合理开支的事项,开支不得入账,有关支出由责任人承担。财务流程完成后,要按照财务公开程序进行公开。

(三)、建立健全土地补偿费使用的民主监督机制

1、全面落实将土地补偿费的使用和管理情况纳入农村财务公开和民主管理内容的规定。土地补偿费的使用和分配要按有关规定经过民主讨论,实行民主决策,民主管理,民主监督。经批准使用的土地补偿费日常开支监督由民主理财小组负责,村民主理财小组有权检查审核土地补偿费财务账目,有权对不合理开支进行否决,有权代表农村集体经济组织成员对账目不清的开支提出质疑,有权要求农村集体经济组织负责人及财会人员对土地补偿费专户管理的财务问题做出解释。收支和分配情况要定期向本集体经济组织成员公布,做到公开、公平、公正;要切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。凡是集体经济组织成员要求了解的土地补偿费财务运行情况,都要及时逐项逐笔进行公布,对群众提出的问题,集体经济组织负责人有义务及时给予解答和解决,并将结果向群众公布。各级农村经营管理部门要指导和帮助农村集体经济组织管好用好土地补偿费。

2、建立土地补偿费专项审计制度。各级农村经营管理部门和农村审计机构要定期对农村集体经济组织土地补偿费的拨付、管理和使用情况进行专项审计。县、乡两级农村经营管理部门和农村审计机构,要切实建立并落实好对农村集体经济组织土地补偿费的审计监督,审计结束后,要及时将审计结果向群众公布。对于审计中查出的问题,要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》要求,“在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的,要责令其如数退赔;涉及国家工作人员及村干部违法违纪的,需要给予党纪政纪处分的,移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任。”对查出挪用或私吞征地补偿费的,要责成责任人将挪用或私吞的征地补偿费用如数退还给集体;涉及国家工作人员及村干部违法乱纪的,要提出处理意见,移交纪检监察部门处理;对于情节严重、构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任。农村经营管理部门和农村审计机构在搞好专项审计的同时,还要坚持和完善定期审计工作。各地要结合农村财务管理信息化建设,开发和建立征用农村集体土地补偿费管理和使用情况的计算机网络监控体系,及时跟踪监控土地补偿费的拨付、管理和使用情况。

(四)、加强领导,切实履行好征地补偿费管理指导工作的职责

农业部门和农村经营管理部门要充分认识加强征地补偿费监督管理的必要性、艰巨性,把此项工作列入农村财务工作重点。要切实加强村级财务管理,完善财务制度,严格监管征地补偿费的分配使用。要及时研究和解决征地补偿费管理工作中出现的新情况、新问题,采取有效措施加强征地补偿费用的管理,确保征地补偿资金的安全完整。农业部门和农村经营管理部门要高度重视征地补偿费的分配和使用的指导工作,帮助农村集体经济组织建立健全征地补偿费使用管理的规章制度,积极指导农村集体经济组织制定征地补偿费分配办法。加强对农村集体经济组织征地补偿费专项公开和民主管理工作的指导和督促检查。对于不公开或假公开的集体经济组织,要组织专人帮助其清理账目,并监督其进行收支公开。


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