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证照分离

证照分离指工商部门颁发的营业执照和各相关行业主管部门颁发的经营许可证审批的改革。2015年12月16日,国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》,决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点。

2018年2月,国家工商总局表示,将全面推开“证照分离”改革,推动“照后减证”,大幅减少行政审批,着力解决“准入不准营”问题。 [1] 11月10日起,在全国对第一批上百项涉企行政审批事项推进“照后减证”。 [2] 2018年10月10日,《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》发布。 [3]

“证照”是企业进入市场的两把“钥匙”。所谓“照”,指的是工商部门颁发的营业执照,而”证”,指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。原先要开办一家公司,首先要取得主管部门的经营许可证,才能到工商部门申办营业执照。上海自贸区建立和扩区以来,率先开展了商事登记制度改革,实现了市场准入领域的“先照后证”,也就是只要到工商部门领取一个营业执照,就可以从事一般性的生产经营活动,如果需要从事需要许可的生产经营活动,再到相关审批部门办理许可手续。 [4]

2014年启动的商事制度改革将企业注册实缴制改为认缴制,企业只需承诺注册资本,留出认缴期,不需要即时缴纳全部资金。当时,这被称为“0元办公司”,极大地降低了企业进入市场的资金负担。 [5]

2015年12月16日,国务院常务会议决定,深化“先照后证”改革开展“证照分离”试点,着力缓解办证难,激发“双创”活力。会议决定,在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点。上海市委常委、上海自贸区管委会主任、浦东新区区委书记沈晓明接受记者采访时表示,之前自贸区推进的商事制度改革,解决了企业“办照难”的问题。新一轮的试点旨在化解“办证难”问题,进一步提高企业对改革的感受度。

会议决定,选取一批与企业经营活动密切相关、审批频次较高的许可事项,在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点。一是对市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现自律管理的许可事项,包括设立旧机动车鉴定评估机构审批、户外广告登记等,取消办证审批,允许企业取得营业执照后按规定直接开展相关经营活动。二是对加工贸易合同审批等许可事项,将办证审批改为备案,企业按规定将材料报送行政部门后即可开展相关经营活动。三是对一批暂时不能取消审批,但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为,且不会产生严重后果的许可事项,包括机动车维修经营许可等,以告知承诺制简化办证审批。此外,对暂时不能取消审批,也不适合采取告知承诺制的旅行社业务经营许可等事项,推进流程标准化和网上公开办理。 [6]

根据许可事项的不同,“证照分离”改革分五种情况推进试点,其中包括:

一是取消审批。对市场竞争机制能够有效调节,行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项,取消行政审批,实行行业自律管理,允许企业直接开展相关经营活动。包括设立旧机动车鉴定评估机构审批、设立可录光盘生产企业审批等。

二是取消审批,改为备案。为及时准确地获得相关信息,更好地开展行业引导、产业政策制订和维护公共利益,对许可事项实行备案管理。包括加工贸易合同审批等。

三是简化审批,实行告知承诺制。对于暂时不能取消审批,但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为,并且不会产生严重后果的行政许可事项,实行告知承诺制。对实行告知承诺的许可事项,由行政审批机关制作告知承诺书,并向申请人提供示范文本,一次性告知企业审批条件和需要提交的材料,企业承诺符合审批条件并提交有关材料,即可当场办理相关许可事项。包括机动车维修经营许可、音像制作单位变更名称或兼并和分立审批等。 [7]

四是提高审批的透明度和可预期性。对暂时不能取消审批,也不适合采取告知承诺制的许可事项,简化办事流程,公开办事程序,推进标准化管理和网上办理,明确审批标准和办理时限,以最大程度减少审批的自由裁量权,实现办理过程公开透明,办理结果有明确预期。包括会计师事务所及其分支机构设立、融资性担保机构设立、旅行社业务经营许可等。

五是对涉及公共安全等特定活动,加强市场准入管理。对于涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动审批事项,按照国际通行规则,加强风险控制,强化市场准入管理。包括食品生产许可、危险化学品经营许可、经营性互联网文化单位设立等。

此外,在加强综合监管上,主要探索建立信息互联共享、证照监管协同、诚信自律结合、行业社会共治、风险预警及时的综合监管体系。 [8]

上海浦东新区

2015年12月29日,经李克强总理签批,国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》(以下简称《批复》),同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点,试点期为自批复之日起3年。 [9]
  

上海自贸区挂牌以来,着力开展商事制度改革,实现了市场准入领域的“先照后证”,允许企业在获得相关行业许可证之前办理营业执照,获得市场广泛认可。但是,从“先证后照”到“先照后证”,一些企业反映,获得商事登记主体资格后,要实际开展经营业务,还存在办证多、办证难等问题。试点“证照分离”改革,就是要通过改革审批方式,加强综合监管,进一步完善市场准入,使企业办事更加便捷高效。 [4]

浦东新区将按照党中央国务院对浦东国家综合配套改革试验区着力转变政府职能的要求,选取一批与企业经营活动密切相关、审批频次较高的许可事项进行试点。 [4]

《批复》提出,开展“证照分离”改革试点,是简政放权、放管结合、优化服务的重要举措,有利于进一步转变政府职能,激发全社会创新创业活力,形成法治化、国际化、便利化的营商环境。“证照分离”改革试点聚焦加快破解办证难的问题,通过采取改革审批方式和加强综合监管,进一步完善市场准入,推进转变行政理念,提高监管效能,做到放得更活、管得更好、服务更优。

试点采取分类推进的方式,从与企业经营活动密切相关的行政许可事项中,选择116项行政许可事项先行开展改革试验。一是取消审批。对市场竞争机制能够有效调节,行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项,取消办证审批,允许企业取得营业执照后直接开展相关经营活动。二是取消审批,改为备案。根据规定的备案条件,企业将相关材料报送政府有关部门后,即可开展相关经营活动;发现企业有违法违规行为,通过加强事中事后监管,予以纠正或处罚。政府部门不对备案材料进行核准或许可。三是简化审批,实行告知承诺制。对暂时不能取消审批,但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的行政审批事项,实行告知承诺制。四是提高审批的透明度和可预期性。对于暂时不能取消审批的行政许可事项,推进流程标准化和网上公开办理,明确审批标准和办理时限,实现办理过程公开透明、办理结果有明确预期。五是对涉及公共安全等特定活动,加强市场准入管理。对涉及公共安全、环境保护及直接关系群众生命财产安全等特定活动的行政许可事项,强化市场准入管理和风险防控。 [9]

试点按照“放管结合”的原则,进一步探索加强事中事后监管的有效方式和措施,建立信息互联共享、证照监管协同、诚信自律结合、行业社会共治、风险预警及时的综合监管体系。以信息互联共享为基础,实施协同监管;以诚信管理为手段,实施分类监管;以行业协会商会为依托,实施自律监管;以社会力量参与为辅助,实施社会监督;以风险防范为底线,实施动态监管。

《批复》要求,国务院有关部门按照职责分工,积极支持上海市开展“证照分离”改革试点,先行试验一些重大的行政审批制度改革措施。上海市要加强对《方案》实施的组织领导,根据试点情况,大胆探索,稳步扩大试点领域,为企业提供便捷高效优质服务。 [9]

南京江北新区

2016年7月14日,南京市深化行政审批制度改革暨江宁区模拟审批现场会召开,南京江北新区在江苏省率先试点“证照分离”改革,探索解决“先照后证”后,市场主体办证难的问题,相关改革方案已上报省政府。 [10]

2018年2月,国家工商总局表示,将全面推开“证照分离”改革,推动“照后减证”,大幅减少行政审批,着力解决“准入不准营”问题。同时规范“多证合一”改革,及时发布全国统一的“多证合一”改革涉企证照事项目录,进一步减少企业办理证照时间,降低准入成本。 [1]

2015年12月,上海浦东新区率先开展“证照分离”试点。

2017年9月,国务院在10个自贸试验区复制推广上海市改革试点成熟做法。

2018年3月1日,国家工商总局局长张茅表示,通过证照分离改革、全程电子化等企业注册便利化措施,2018年计划在北上广深等有条件的地方,将企业注册时间压缩到世界经合组织国家标准,即8.5天,达到世界中上先进水平。现已有100多个地市开展了试点,2018年下半年,在全国全面推开证照分离改革。 [4]

2018年9月12日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署在全国有序推开“证照分离”改革,持续解决“准入不准营”问题;决定再压减工业产品生产许可证三分之一以上并简化审批,为市场主体减负。

2018年10月10日,国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》发布。《通知》指出,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照党中央、国务院决策部署,紧紧围绕简政放权、放管结合、优化服务,落实“证照分离”改革要求,进一步厘清政府与市场关系,全面改革审批方式,精简涉企证照,加强事中事后综合监管,创新政府管理方式,进一步营造稳定、公平、透明、可预期的市场准入环境,充分释放市场活力,推动经济高质量发展。 [3]

2018年11月10日起,在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项,分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式,实施“证照分离”改革。 [2-3]

试点方案获批后,浦东新区将在其范围内暂时调整实施部分相关法规和部门规章。浦东新区表示,在推进改革的过程中,将下决心削减审批权力,增强市场活力,加强事中事后监管,进一步打造公平、高效、透明的营商环境,加快形成可复制、可推广的制度创新成果。 [11]


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