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众议院

众议院(House of Representatives) ,西方两院制国家的议会的下议院,有些国家称为第二院,众议院的议员人数是按各地人口多少的比例分配的,另一院为参议院。

两院制国会的起源是因为国家的创建者希望拥有一个贴近且跟随民意公论的“人民议院”;众议院一般被认为较参议院更具党派色彩。众议院也有其独有的权力:倡议岁入法案之权、弹劾政府官员、以及在选举人团僵持不下时选举总统。然而,所有这些权力都可由参议院反制(counter-check)。参议院一般较众议院更具威望。参议员任期较长、人数较少、且(多数情况下)较众议院代表更多的选民。

美国众议院为美国国会两院之一,另一院为参议院。美国每一州以人口为基准在众议院中行使代表权,但各州至少有一名议员。院内议员总数经法律定额为435名。众议员一任两年。众议院主席(the Speaker)直译为“众议院议长”。两院制国会的起源是因为国家的创建者希望拥有一个贴近且跟随民意公论的“人民议院”;以及与一个较为慎重且具贵族气派的参议院,以防护集体情绪的狂乱。宪法规定法律之通过须经两院允许。 众议院一般被认为较参议院更具党派色彩。宪法制定者中有很多人企图让参议院(一开始是由州议会选举)成为公民直选的众议院的制衡机构。于是“建议与同意”权(如批准条约的权力)授权仅由参议院单独行使。众议院也有其独有的权力:倡议岁入法案之权、弹劾政府官员、以及在选举人团僵持不下时选举总统。然而,所有这些权力都可由参议院反制(counter-check)。参议院一般较众议院及众议员更具威望。参议员任期较长、人数较少、且(多数情况下)较众议员代表更多的选民。 众议院会议厅位于首都华盛顿特区的国会山庄南翼。参议院在同一建筑物的北翼开会。

众议院的起源:众议院为西方国会两院之一,另一院为参议院。每一地区以人口为基准在众议院中行使代表权,但各州至少有一名议员。

在邦联条例中,国会为单院制,各州推举一名代表。邦联政府在该条例约制下运作,国会因其无效率而于1787年召开大陆会议。各州除罗德岛外都同意委派代表与会。国会结构是大陆会议所面对之意见分裂的议题之一。詹姆士麦迪逊的维吉尼亚方案要求两院制国会;其下议院应由人民直选,而其上议院由下议院选出。该方案因为要求代表权以人口数为基础,因而吸引如维吉尼亚、麻塞诸塞、与宾夕法尼亚等大州的支持;然而,小州倾向要求单院制与平等代表权的纽泽西方案。最后,会议中终于达成了康乃狄克妥协案,又称大折衷案。在该案中,国会中的一院(众议院)规定为比例代表制,另一院(参议院)规定为平均代表制。宪法在1788年经必要数目的州数(13州中的9州)正式批准通过,但定于1789年三月四日全面实施。众议院于1789年4月1日第一次达到有效法定人数时开始运作。19世纪上半叶,众议院与参议院经常因包括奴隶制度在内的区域性不和而起争执。北方的人口较南方多出许多,所以主宰众议院。然而,北方在各州行使平均代表权的参议院中并无这项优势。韦慕特但书(Wilmot Proviso)是一个由众议院一再拥护而在参议院遭到阻挡的例子。韦慕特但书试图在经由美墨战争所获得的领土上禁止奴隶制度。奴隶制度与其他多项争议持续至南方诸州脱离联邦后迅速爆发内战(1861年1865年)为止。这场战争以南方挫败并废除奴隶制告终。重建(Reconstruction)年代跟着见证了共和党取得多数,许多美国人将之归因于联邦在内战中取胜。重建年代结束于1877年,接续的镀金年代以民意的尖锐分隔为特征,民主党与共和党双方各有数次在众议院夺得多数席位。19世纪晚期与廿世纪早期也见证了众议员议长(the Speaker of the House)权力的戏剧性增长。众议员议长的影响力之高涨始自1890年代,共和党籍议长汤玛斯勃兰契特瑞德(Thomas Brackett Reed)的任期中。如其绰号“瑞德沙皇”一般,瑞德试图使他的看法发挥影响力:“最佳的体系为一党执政,他党监督。”众议院的领导结构约于同一时期发展出来,1899年,院内开始有多数党领袖与少数党领袖的职务。少数党领袖领导众议院的少数党,而多数党领袖在院内的地位仅次于议长。议长的权限在1903年至1911年共和党籍的约瑟夫葛尼坎农(Joseph Gurney Cannon)任内达到顶点。议长职权包含了议事主席权在内,影响法案委员会(Rules Committee)及对众议院其他委员会委员的任命。这些权力于“1910年革命”中,因民主党的影响力与共和党反对坎农可议的严重干涉而时遭削减。民主党在富兰克林罗斯福任内(1933至1945年)长期支配众议院,通常赢得三分之二以上的席次。在接下来的十年共和党与民主党各有多次取得多数。在1954年大选获胜后,民主党在接下的四十年控制了众议院。1970年代中期,众议院有了主要的改革,加强附属委员会在委员会主席经费开支上的权力,并允许政党领袖提名委员会主席。这些行为用以暗中削减“资历”系统,并降低小部分资深委员对其不喜欢的立法工作之阻碍。1970年代同时也为多数党控制法案带来转变。共和党仅在1995年在纽特金瑞契(Newt Gingrich)的领导下得到众议院控制权(见共和党革命[Republican Revolution])。金瑞契试图通过一个由共和党支持大型法案:“与美国有约”(Contract With America)来对众议院进行大规模改革。显著降低委员会主席的任期为三个两年任期。

依美国宪法第一条,众议院席位之分配以各州人口数作基础,以每十年举行一次的人口普查为依据。但各州至少要有一名代表。宪法中唯一规定众议院席次数的条款是,选民比例不可多于每三万人一名议员代表。依在1911年通过的Public Law 62-5,众议院席次定额为435席。其数量曾在1959年短暂增为437席,以反应新增的阿拉斯加与夏威夷两州,但于四年后恢复为435席。有权选出多于一名众议员的州须分割选区,各区选出一名议员。选区重划于每次人口普查之后进行,而在两次普查之间允许各州修订选区界线,每州都可自订其选区。有些州由不具党派色彩者负责其程序,另有一些州由州议会来进行。最高法院与“Wesberry v. Sanders”一案中明定不规则选区划分(malapportionment)违宪,各选区内之人口数须约略相同。另外,在选举权法案(Voting Rights Act)中,州政府不可基于降低少数民族表决权之目的而将选区划分为杰利蝾螈(gerrymander)式不规则状。然而,依政治目的而不规则划分选区未受禁止,即使因此而牵涉到特定民族的聚居地区亦然。宪法并未规定哥伦比亚特区与其他未成主州府的属地之代表权。然而,国会也通过法律允许其选举委任代表(delegates)或居民代表(Resident Commissioners)。委任代表与居民代表允许参与辩论并在委员会中参与表决,但不得在大会中投票。哥伦比亚特区与美属萨摩亚、关岛、美属维京群岛等属地各有国会代表。仅波多黎各选举居民代表。众议员与委任代表一任两年,而居民代表一任四年。众议院选举在偶数年份举行,选举日定于十一月的第一个星期一之后的第一个星期二。一般而言,共和党与民主党在大选前数月举行党内初选选出其候选人。独立人士与其他政党的选举人产生办法各州不同。在大选中,几乎所有的州都使用简单多数决(first-past-the-post),也就是囊括多数选票(不一定过半)者获胜。唯一的例外是路易希安那州使用复选式排序投票(runoff voting)。任期内职务出缺必须由同样方式举行的特别选举选出续任者。一旦当选,众议员可续任至任满、身故、或辞职为止。另外,宪法规定众议院可在三分之二多数同意下驱逐个别议员。在美国历史上,唯有五名议员曾遭驱逐,其中三名于1861年因支持导致内战的美利坚联盟国脱离联邦而遭解职。1980年,麦可麦尔斯(Michael Myers)因受贿而遭驱逐。较现代的例子则是2002年中詹姆斯塔福肯(James Traficant)因贪污定罪而遭驱逐。众议院也有权谴责其议员。责案仅须半数通过即可,但不能强迫议员离职。众议员于姓名前加“阁下”(The Honourable)以示尊崇。只有众议员们可通称为“国会议员先生”(congressmen)或“国会议员女士”(congresswomen),参议院虽然也属国会,但参议员则不适用此称呼。众议员平均薪资在2005年为美金162,100。众议院议长与院内两党领袖薪资更高。相较之下,参议员所得同于众议员,内阁首长为美金180,100,而美国总统为美金四十万元。

宪法第一条第二款设立三项成为国会代表的资格:须年满二十五岁,须为美国公民七年以上、必须(于选举日前)为所代表州之居民。然而,并不要求议员须居住于其选区。众议员在年龄与公民权的资格限制上较参议员为宽松。另外,依美国宪法第四修正案规定,任何联邦或州府官员,若于宣誓效忠宪法后涉及叛乱或协助美国的敌人,依法取消其任国会代表之资格。此一在美国内战结束后迅速具强制性的条款,企图阻止支持美利坚联盟国者担任议员。该修正案规定,若国会两院表决通过移除其资格取消,遭取消资格者仍可回任。

众议院中拥有最多数席位的政党称之为多数党;次多者为少数党。议长、委员会主席与其他院内职位通常由多数党议员担任。其相对职位(如委员会副主席[ranking members])则由少数党担任。宪法规定众议院自行推选议长(The Speaker)。宪法中虽无明文规定,但众议院议长一定是众议员。议长职权依众议院内规与惯例制定,宪法并未具体规定。议长同时是众议院领袖及其所属政党(一定是多数党)的领袖。依1947年的“总统继位条例”(Presidential Succession Act),众议院议长的总统继位顺序仅次于副总统。议长为众议院议事主席,但并不主持所有的议事讨论,多半会委任其职权给其他议员。主席席位位于会议厅前方。主席权力广泛,其中一项重要的权力是控制发言顺序。不经主席认可,议员不得发言或提议。而且,主席可裁定“程序问题”(议员抗议发言者违规),但其决议可诉诸全院表决。众议院议长为其所属政党之指导委员会主席,该委员会选择常设委员会主席。议长裁定由何委员会审议法案、指派法规委员会中中部分的成员。在总统职位与国会由不同政党掌握的情况下,众议院议长可成为事实上(de facto)的反对党领袖。由于众议院议长为掌控众议院实权的政党领袖,该职位一般为政党利益所用。院内政党各自选出多数党与少数党领袖。少数党领袖为其所属政党彻头彻尾的领袖,而多数党领袖则不然。事实上,议长为多数党领导者,而多数党领袖则为次高的领导。各政党也选出党鞭以确保所属政党的表决意向符合政党领导者的意愿。与参议员相比,众议员较依赖所属政党,并通常会依照政党领袖意向来投票。政党领袖选择委员会主席的权力可激励议员们合作。其结果是,众议院中的领导地位较参议院中重要,众议院中的氛围被认为更具党派之见。众议院内也有不具议员身份者担任之职位。众议院主管官员为众议院执事(the Clerk),负责保管公开纪录、准备文案、并督导其他院内职员。众议院执事也在国会每次选出众议院议长时担任主持。另一个重要官员为纠仪长(Sergeant-at-Arms),为众议院的执法首长,维持众议院议场的秩序与安全。日常警务工作实际上由国会山庄警察部(Capitol Police)处理,其主管单位为纠仪长所辖的国会山庄警政署(Capitol Police Board)。

如同参议院一般,众议院在华盛顿特区的国会山庄召开会议。众议院会议厅的一端是议长主持会议的主席台。主席台底层供院内职员及其他官员使用。议员们的议席排列为半圆形,以中央宽阔的走道分隔开。传统上,民主党议员的席位在右方,共和党在左方,以主持席面对方向为准。会议一般在星期一至五召开,在星期六、日召开的会议极为罕见。会议过程一般对公众开放,并由C-SPAN频道对外播出。众议院议事程序不仅要依法,还要依照多样的惯例与传统。众议院大多依全体一致同意的方式豁免自身若干严格的条款(包含辩论时间限制)。任何议员都可以阻挡全体一致同意的协议,但实际上,这样的反对极其少见。会议主席行使众议院议事法规,并可警告脱序的议员。会议主席使用议事锤维持秩序。宪法规定院内议员出席过半为法定有效人数。众议院依规章与惯例向来假定出席率到达法定有效人数,除非经清点后证实并非如此。任何议员都能以“法定人数不足”为由提出程序问题。若议事主席接受此程序问题,便会进行人数清点。虽说大多数的议员通常并不出席辩论议程,法定人数不足的情况罕见成立。在辩论进行中,议员唯有在主席召请时得以发言。议事主席可判定准许特定议员发言,从而控制辩论程序。所有议员必须尊称议事主席为“议长先生”或“议长女士”。唯有主席可于演说中被直呼,其他议员时须使用第三人称相互称呼。议员彼此多不直呼其名,而以其所代表的州作称呼,如‘来自维吉尼亚州的绅士’或‘来自加利福尼亚州的女士’之类。在法律进入众议院之前,众议院法规委员会在正常情况下会对其通过辩论规则。例如说,委员会判断该法案是否允许有修正案。“开放性法案”允许相关的修正案;“封闭性法案”限制甚或禁止提出修正案。对法案的辩论一般限制在一小时以内,由多数党与少数党均分。辩论各方在过程中由监察人(floor manager)领导。监察人分配议员的辩论时间。在激烈争论中,许多议员都想发言,所以,每个议员可能只有少到一分钟甚至三十秒的发言时间来说明立场。在辩论达成结论时,待表决的议案便提请表决。众议院大多以口头进行表决。由议事主席提出待表决案,而议员们回答“赞成”(Aye)或“不赞成”(No)。议事主席接着宣布表决结果。任一位议员皆可质疑主席的评断并要求书面表决。此一请求须获出席议员中五分之一附议,方得认可。实际上,众议员会基于礼貌附而议书面表决的请求。在某些情形下,例如表决年度预算时,会自动进行书面表决。众议院内的表决有三项惯例。第一,众议院以电子表决器进行表决。议员们使用身份鉴别卡在院内44个投票站之一记录其表决意向,几乎所有表决都是以电子表决器进行。第二,众议院可进行口头表决。议员们投下色卡以表示其向:绿色表示同意,红色表示反对,而橘色则表示表决时在场(弃权)。口头表决一般只在电脑故障时举行。最后,众议院可进行唱名表决。院内职员朗读议员名册,由被点到者宣布其表决意向。此一程序仅在非常正式的选举中进行(例如议长选举),因为点名数百名的议员极为耗时。表决传统上持续约15分钟,但在领导者需要联络更多议员时可延长。2003年的处方药津贴(Prescription Drug Benefit)表决开放达三小时,自下午三点至六点。2005年的中美洲自由贸易协定(CAFTA)表决开放也达三小时,自午夜十一点至二点。议事主席可如其他议员一般投票。表决结果若为平手,议事主席并无投决定票(casting vote)之权(除非他尚未投票)。在平手的情况下,法案宣告不成立。

众议院各委员会(及其下的属附委员会)有多项职能,包含法案复议与监督行政部门。委员会的各成员由众议院全院正式任命,但其人选实际上由政党产生。一般说来,各政党会尊重个咂议员的喜好,依资深程度给予优先权。各政党在委员会中的席次分配依其整体席占率而定。众议院内最大的委员会为众议院全院委员会(Committee of the Whole)。如其名称所示,该委员会成员含括院内所有的议员。全院委员会在众议院议事议举行会议,可审议并修订法案,但无最终认可权。一般说来,全院委员会的辩论程序较众议院自身的辩论程序更具弹性。多数的委员会事务由20个常设委员会执行,每一个委员会都对诸如农业或国际关系等特定部会具管辖权。各常设委员会对其具管辖权部会的相关法案进行审议、修订与公告。各常设委员会拥有与法案相关的额外权力:他们可阻挡法规进入参议院。常设委员会也监督行政部门各部会与其官员。若要卸除官员职务,常设委员会有权召开听证会并传讯证人与相关证物。众议院也有一个非常设委员会的永久性委员会,即美国众议院特别情报委员会([U.S. House Permanent Select Committee on Intelligence)。另外,国会内也设有共同联席委员会,成员包含参众两院议员。有些共同联席委员会监督独立的政府组织。例如说,图书馆共同联席委员会监督国会图书馆。其他共同联席委员会用以作咨询报告。例如说,有这个租税共同联席委员会。法案与人事案并不提交到共同联席委员会,所以,共同联席委员会的权力低于常设委员会。参议院每一个委员会与附属委员会都由一个主席(一定是多数党籍)领导。在1970年代之前,委员会主席大权在握。伍德罗威尔逊称:权力并不集结在任何一处,反而像是故意政策性的分散给各小小的老大们。权力,像过去的时代一样,分割为四十七块领地。每块各有作为领地贵族的常设委员会,与作为其领主的委员会主席。这些琐屑的贵族们-其中有些权力稍高,但无人具全权处理的权威-会在其所属领地上行使专制权威,有时威胁着撼动王国本身。以前,委员会的主席资格纯粹取决于资深程度,然而,这样的规矩在1975年改变,允许党团推选委员会主席。在1995年委员会主席的权力广泛,可控制委员会议程,也可阻止委员会通过法案。思想新潮的委员会主席并不会强力运用自己的影响力,虽说仍有些例外。仅次于主席的委员会委员是由少数党担任的委员会发言人,通称副主席(Ranking Member)。

大多数法案会送入国会两院其中之一。宪法规定“所有将增加岁入的法案应由众议院首议”。所以参议院无权提案徵税。参议院所无权首议的拨款法案或授权开支联邦资金的法案,众议院可自行提出。历史上,参议院曾论争此一有利于众议院的解释。然而,对参议院所提出的拨款法案,众议院就是拒绝审理,因此实际上奠定了这项论争的结果。宪法阻拦参议院讨论岁入相关法案是基于英国国会的运作方式,在英国只有英国下议院可行提出该种议案。虽然不能自行提出岁入法案,参议院仍有权对之修订或驳回。正如伍德罗威尔逊所写道 参议员(对岁入案)的修订权已达到所能容许的最宽松范围。上议院可以加入自己喜欢的条文,可以完全与初始提案无关且插入全新的条款,调整开支数目甚至其目的。就从众望所归的会议厅所送来的资料而言,他们立下的是全新的法条。 包含岁入法案在内,任何法案都须经参众两院认可才能成为法律。两院必须通过完完全全相同一致的法案版本。若有不同,可召开两院议员联席的协商委员会(conference committee)解决。法案通过参议院的流程,请见国会法案(Act of Congress)。

宪法规定总统仅可在得到参议院“建议与认可”后任命人事与签订条约。众议院在这两项程序中并无宪法上的作用。所以参议院的权力较众议院为广泛。宪法授权众议院因“叛乱、贪污或其他轻重罪行”而弹劾联邦官员,并授权参议院作同样的尝试。众议院可经简单多数表决通过弹劾案,而参议院须三分之二多数表决通过定案。经判决确定的政府官员自动解职,参议院可进一步禁制被告将来再任公职。在弹劾过程中不准有其他的惩处。然而,被弹劾者有可能在一般法庭上面对罪行惩罚。在美国历史上,众议院曾十六次弹劾政府官员,其中七位官员遭判决解职(其中一人在参议院完成审判前辞职)。只有两名总统曾遭弹劾:1868年的安德鲁强森与1999年的比尔克林顿。两桩弹劾案都以失败告终。在强森一案中,参议院仅以一票之差未达判决成立所需的三分之二多数。在美国宪法第十二修正案中,众议院有权在没有总统候选人取得选举人团多数支持的情况下,推选总统。第十二修正案要求众议院自选举人团得票数最高的两名候选人中选出一名。宪法规定‘选举须由州府举行,各州的代表各有一票’选举人团中的平手僵局非常罕见。在美国历史上,众议院仅有两次须打破此种僵局。在1800年众议院选出汤玛斯杰佛逊挤下艾伦伯尔(Aaron Burr)。在1824年众议院选出约翰昆西亚当斯挤下安德鲁鲁杰克森。打破僵局以选出副总统的权力属于参议院。

美国众议院拨款委员会周二(2013年5月21日)的举措显示,自动缩减支出将会成为一再笼罩华府的梦魇,因该委员会通过一项措施,大幅降低明年度各政府机构及计划的资金。

这个由共和党掌控的委员会通过将2014财政年度酌情决定支出(discretionary spending)上限设定在9670亿美元,为当前财政年度减少800亿美元。 [1]

政府各机构正苦于应付850亿美元的自动减支措施,而拨款委员会的举措意味着国会将不会采取行动中止减支1,090亿美元。

为了要将不断减少的酌情支出在军事、教育、国家公园等各种项目间发挥最大作用,该委员会将资金从民主党所偏好的内政方面项目、转移至共和党认定的国防及国土安全等优先项目。

该委员会中的民主党议员不满地指出,这些资金的调动将导致一些法案无法赢得足够的支持而胎死腹中,例如劳工部及卫生与公共服务部所需资金的法案。

虽然多位委员期待通过的完整预算协议将会中止所有自动减支措施,并提高酌情支出的水准,但近几周来国会并没有朝这个目标迈进。

众议院拨款委员会的行动亦使其可能与参议院拨款委员会起冲突,参议院拨款委员会料将通过的支出法案中,酌情支出上限可能订在较高的1.058万亿(兆)美元,这是两年前的预算协议中所订出的金额。

这意味着就算众议院能够取得足够支持通过其大举缩减支出法案,仍将面临与参议院版本差距910亿美元的问题,使两院之间对于税务、支出及秋季提高政府举债上限等议题上面临更大分歧。

若国会未能及时通过拨款法案,将会需要通过另一项临时融资措施以避免政府关门。


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