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财政赤字

财政赤字即预算赤字,指一国政府在每一财政年度开始之初,在编制预算时在收支安排上就有的赤字。若实际执行结果收入大于支出,为财政盈余。它反映着一国政府的收支状况。财政赤字是财政收支未能实现平衡的一种表现,是一种世界性的财政现象。财政赤字是财政支出大于财政收入而形成的差额,由于会计核算中用红字处理,所以称为财政赤字。

财政赤字是指财政支出超过财政收入的部分。理论上说,财政收支平衡是财政的最佳情况,在现实中就是财政收支相抵或略有节余。在国家实际执行财政过程中,经常需要大量的财富解决大批的问题,会出现入不敷出的局面。这是财政赤字不可避免的一个原因。赤字的出现有两种情况,一是有意安排,被称为“赤字财政”或“赤字预算”,它属于财政政策的一种;另一种情况,即预算并没有设计赤字,但执行到最后却出现了赤字,也就是“财政赤字”或“预算赤字”。

2017年一季度,中国罕见地出现了1551亿元财政赤字。这是近一二十年所没有的。 [1]

一国之所以会出现财政赤字,有许多原因。有的是为了刺激经济发展而降低税率或增加政府支出,有的则因为政府管理不当,引起大量的逃税或过分浪费。当一个国家财政赤字累积过高时,就好像一间公司背负的债务过多一样,对国家的长期经济发展而言,并不是一件好事,对于该国货币亦属长期的利空,且日后为了要解决财政赤字只有靠减少政府支出或增加税收,这两项措施,对于经济或社会的稳定都有不良的影响。一国财政赤字若加大,该国货币会下跌,反之,若财政赤字缩小,表示该国经济良好,该国货币会上扬。

财政赤字的大小对于判断财政政策的方向和力度是至关重要的。财政政策是重要的宏观经济政策之一,而财政赤字则是衡量财政政策状况的重要指标。因此,正确衡量财政赤字对于制定财政政策具有十分重要的意义。非常遗憾的是,对于如何正确衡量财政赤字,经济学家并没有达成共识。一些经济学家认为,通常意义上的财政赤字并不是财政政策状况的一个好指标。这就是说,他们认为按照公认的方法衡量的财政赤字既不能准确地衡量财政政策对经济的影响,又不能准确地衡量给后代纳税人造成的负担。

当研究财政赤字对经济的影响时,最重要的理论问题是通货膨胀起什么作用。几乎所有的经济学家都认为,应该按实际值而不是名义值衡量财政赤字和公债,所衡量的赤字应该等于公债实际值的变动,而不是公债名义值的变动。将公债的名义值调整为实际值公式:

如果D是公债余额的名义值,P代表价格水平,那么实际公债余额就是D/P。将财政赤字的名义值调整为实际值相对复杂。因为实际的财政赤字(RDEF)等于实际公债余额每年的变化值,因此,

RDEF=D(D/P)/Dt=(DD/Dt)/P-[(DP/Dt)/P](D/P)

由上述数学表达式可见,实际赤字就是经过价格调整的名义赤字减去通货膨胀率乘实际公债余额。等式右边的第二项[(DP/Dt)/P](D/P)代表了以前国家债务的贬值额,通货膨胀使政府(债务人)需要偿还的债务减轻了。这种没有在政府支出或税收的官方报告中反应的贬值,实质上是对政府债券持有者征收的通货膨胀税。由于通货膨胀因素,公债持有者的实际财富减少了。因此,通过通货膨胀政府不但能对货币持有者征收通货膨胀税,对国债持有者同样也征收了通货膨胀税。显而易见,国债规模越大、通货膨胀率越高,政府对国债持有者征收的通货膨胀税就越多。通货膨胀是政府减少自身债务的一种隐蔽方式,像巴西或墨西哥这类具有高通货膨胀率和巨额国债的国家,甚至可以通过这种公债贬值的方法来支付大部分政府支出。

与通货膨胀对实际财政赤字的影响相类似,利率的变化对财政赤字也会产生影响。根据投资学原理,在未来产生收益(支出)流的资产(负债)的市场价值取决于未来的收益(支出)流和利率水平。因此,当利率升高时,现存的公债余额的市场价值会降低,低于其面值,这将增加财政收入,降低财政赤字;当利率降低时,则发生相反的过程。利率的变化对期限较长的公债的影响要超过期限较短的国债。需要说明的是,根据著名的费雪方程式,名义利率等于预期的通货膨胀率加上实际利率,因此预期到的通货膨胀本身就会提高名义利率。通货膨胀除了对前期公债余额产生贬值影响外,还通过名义利率的上涨使非指数化的公债的市场价值降低,进一步减少(增加)了财政赤字(盈余)。

经济周期

财政赤字变化中的一部分是作为对经济周期波动的反应而自动地产生的。例如,当经济陷入衰退时,收入减少了,因此人们支付的个人所得税也相应地减少了,在实行超额累进所得税的国家这种情况更容易发生。公司的利润减少了,因此公司所得税也减少了。同时,在经济陷入衰退时,政府支出倾向于增加,失业保障支出和政府救济都增加。即使决定税收和政府支出的法律没有任何变动,财政赤字也会增加。

另一方面,如果决定税收和支出的某些法律改变了,例如立法机关决定提高某种税率或决定增加某项政府支出,情况就有所不同。即使经济始终处于潜在的产出水平,这些措施也会增加财政赤字。

财政政策(至少在短期内)既改变结构性赤字又改变周期性赤字,财政措施在增加(减少)结构性赤字的同时可能减少(增加)周期性赤字。绝大多数经济学家认为,改变结构性赤字的净作用是按同一方向改变现实的财政赤字(萨缪尔森,1992)。在经济衰退期,扩张性财政政策在增加结构性赤字的同时减少了周期性赤字,但结构性赤字的增加额将超过周期性赤字的增加额,净效果是增加了现实的赤字。因此,即使在经济衰退时期,扩张性财政政策(增加结构性赤字、减少周期性赤字)也会增加现实的赤字,这也就进一步增加了国债余额的绝对规模。

一些经济学家认为,通常意义上的财政赤字具有误导作用,因为它没有包括一些重要的政府负债。公众持有的公债是政府债务中最大的一部分,也是最明确的部分,但公债并不代表政府全部的债务。美国西北大学的教授Eisner(1986)就因为不遗余力地提倡如下观点而闻名:要想全面地考察政府的财务状况变化以及由此导致的财政赤字变化,必须全面地考察政府所有的资产和负债。

但是如何准确衡量政府的负债却是一个技术上很棘手的问题。例如,政府拥有大量的隐性负债,如政府为私人企业贷款提供的担保、国有银行的不良资产以及地方政府的借款等,其准确价值很难衡量。政府拥有的大量资产也因为没有交易市场而无法衡量其市场价值。

另外,衡量政府负债价值更多地牵涉到一些概念性的问题。例如,法律规定的社会保障体系未来的支付算不算政府债务?在社会保障体系的养老保险中,公众在年轻时把他们的部分收入交给这个体系,并期望在年老时得到养老金。这些由法律规定的未来支付的养老金应该包括在政府的负债中。未来的这些负债的现值与的社会保障税的差额应该包括在财政赤字当中。

许多经济学家认为,准确地衡量财政赤字需要考虑到政府的资产和负债两个方面。特别是,应该用债务的变动减去资产的变动来衡量财政赤字。

一种既衡量资产又衡量负债的预算做法被称为资本预算化(Capital Budgeting)。因为这种方法考虑到了资本的变动。整个政府预算实行复式预算,其中经常预算包括经常性支出和政府资产的折旧,而资本性预算则只包括资本性支出。例如,假设政府出售国有股并用其收入偿还公债利息。按照当前的预算方法,财政赤字将会减少。按资本预算化的方法,出售政府资产得到的收入并没有减少赤字,因为政府债务的减少被资产的减少抵消了。根据同样的逻辑,政府通过发行公债为购买资本品筹资也不会增加财政赤字。

按照资本化预算的原则,经常性支出和资本的折旧都包括在经常性预算帐户中,资本性支出则进入资本性帐户。资本预算化看起来合理,但最主要的困难是难以确定哪一项政府支出应该作为资本支出。

代际核算(Generational Accounting) ,美国经济学家Kotilikoff对衡量的财政赤字提出了严厉的批评。他认为,财政赤字像童话中没有穿衣服的皇帝一样:每个人都清楚地看到了问题,但没有一个人愿意承认问题。他甚至认为“就概念层次而言,财政赤字在概念上已经破产了。但在实用层次上,仍然有许多已失去‘预算平衡’真实含义的官方赤字。”他呼吁“迫切需要的是把过时的、具有误导作用的,而且基本是非经济的财政政策衡量指标,即财政赤字,变为代际核算。”

Kotilikoff说明代际核算是以如下观点为其理论根据:一个人的经济福利取决于他整个一生的收入。因此,当评价财政政策时,不应该只关注某一年的税收和支出,而应该考察人们在一生中所交纳的税收和得到的转移支付。代际核算计算出各代人一生的净税收,即每代人一生要交纳的税收的现值减去其一生能享受的政府支出的现值。由此可见,代际核算衡量财政政策对各代人一生的影响。代际核算对于财政政策如何在各代人之间分配资源提供了重要信息。

弥补方法及效果

动用历年结余

动用历年结余就是使用以前年度财政收大于支形成的结余来弥补财政赤字。

财政出现结余,说明一部分财政收入没有形成现实的购买力。在我国,由于实行银行代理金库制,因此,这部分结余从银行账户上看,表现为财政存款的增加。当动用财政结余时,就表现为银行存款的减少。因此,只要结余是真实的结余,动用结余是不会存在财政向银行透支的问题。

但是,财政结余已构成银行的信贷资金的一项来源,随着生产的发展而用于信贷支出。财政动用结余,就意味着信贷资金来源的减少,如果银行的准备金不足,又不能及时通过适当的收缩信用规模来保证财政提款,就有可能导致信用膨胀和通货膨胀。因此,财政动用上年结余,必须协调好与银行的关系,搞好财政资金与信贷资金的平衡。

增加税收包括开增新税扩大税基和提高税率。但它具有相当的局限性,并不是弥补财政赤字稳定可靠的方法:

首先,由于税收法律的规定性,决定了不管采用哪一种方法增加税收,都必须经过一系列的法律程序,这使增加税收的时间成本增大,难解政府的燃眉之急。

其次,由于增加税收必定加重负担,减少纳税人的经济利益。所以,纳税人对税收的增减变化是极为敏感的,这就使得政府依靠增税来弥补财政赤字的试图往往受到很大的阻力,从而使增税可能议而不决。

最后,拉弗曲线标示增税是受到限制的,不可能无限的增加,否则,必将给国民经济造成严重的恶果。

增发货币是弥补财政赤字的一个方法,至今许多发展中国家仍采用这种方法。但是从长期来看,通货膨胀在很大程度上取决于货币的增长速度,过量的货币发行必定会引起通货膨胀,将带来恶性后果。因此,用增发货币来弥补财政赤字只是一个权宜之计。

通过发行公债来弥补财政赤字是世界各国通行的作法。这是因为从债务人的角度来看,公债具有自愿性有偿性和灵活性的特点;从债权人的角度来看,公债具有安全性收益性和和流动性的特点。

因此,从某种程度上来说,发行公债无论是对政府还是对认购者都有好处,通过发行公债来弥补财政赤字也最易于为社会公众所接受。

但是政府发行公债对经济并不是没有影响的,首先,大多数经济学家认为在货币供给不变的情况下,公债发行会对私人部门投资产生“挤出效应”*;其次当中央银行和商业银行持有公债时,通过货币乘数会产生通货膨胀效应。因此,政府以发行公债来弥补财政赤字并不意味着一国经济由此而避免了通货膨胀压力。

挤出效应:发行国债,货币资金将被回收,市场流通的货币量下降,货币供求关系导致利息率上升,借贷数额下降,投资下降。

影响

通常赤字增加,很容易导致通胀。那么在通胀情况下,借款人会增发债券(通胀情况下借款人借钱是有力的)而贷出资金者会把资金更多进行事务投资而减少债券购买。此外,如果考虑“李嘉图等价效益”由于政府发债最终都要依靠未来的增加税收来偿还。  当人们意识到这点也就意识到今天购买国债未必能获得收益(因为在未来政府有可能通过提高税率来偿还国债),那么人们就不会购买国债。因此,一方面是国债供给增加;另一方面是债券需求的不变、甚至下降,都会导致债券价格下降。我们知道债券价格与利率是成反比,因此,此时利率就会上升,所以连续来看赤字会导致利率上升。

相关政策

重要性

在经济萧条时期,赤字财政政策是增加政府支出,减少政府税收,这样就必然出现财政赤字。凯恩斯认为,财政政策应该为实现充分就业服务,因此,赤字财政政策不仅是必要的,而且也是可能的。因为:

第一,债务人是国家,债权人是公众。国家与公众的根本利益是一致的。政府的财政赤字是国家欠公众的债务,也就是自己欠自己的债务。

第二,政府的政权是稳定的,这就保证了债务的偿还是有保证的,不会引起信用危机。

第三,债务用于发展经济,使政府有能力偿还债务,弥补财政赤字。这就是一般所说的“公债哲学”。

政府实行赤字财政政策是通过发行公债来进行的。公债并不是直接卖给公众或厂商,因为这样可能会减少公众与厂商的消费和投资。使赤字财政政策起不到应有的刺激经济的作用。当经济恢复发展起来后,就可以向政府缴纳更多的税收,从而偿还政府债务。

积极作用

赤字财政政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策。在短期内,经济若处于非充分就业状态,社会的闲散资源并未充分利用时,财政赤字可扩大总需求,带动相关产业的发展,刺激经济回升。在当前世界经济增长乏力的条件下,中国经济能够保持平稳增长态势,扩张性赤字财政政策功不可没。从这个角度说,财政赤字是国家宏观调控的手段,它能有效动员社会资源,积累庞大的社会资本,支持经济体制改革,促进经济的持续增长。实际上财政赤字是国家为经济发展、社会稳定等目标,依靠国家坚实和稳定的国家信用调整和干预经济,是国家在经济调控中发挥作用的一个表现。

消极作用

1.赤字财政政策并不是包治百病的良药。刺激投资,就是扩大生产能力。实行扩张性政策,有可能是用进一步加深未来的生产过剩的办法来暂时减轻当前的生产过剩。因此,长期扩张积累的后果必然会导致更猛烈的经济危机的暴发。

2.财政赤字可能增加政府债务负担,引发财政危机。财政风险指财政不能提供足够的财力致使国家机器的运转遭受严重损害的可能性,当这种可能性转化为现实时,轻者导致财政入不敷出,重者引起财政危机和政府信用的丧失。财政赤字规模存在着一个具有客观性质的合理界限,如果赤字规模过大,会引发国家信用危机。对财政赤字风险性的评价,国际上通常用四个指标:一是财政赤字率,即赤字占GDP的比重,一般以不超过3%为警戒线;二是债务负担率,即国债余额占GDP的比重,一般以不超过60%为警戒线;三是财政债务依存度,即当年国债发行额/(当年财政支出+当年到期国债还本付息),一般以不超过30%为警戒线;四是国债偿还率,即当年国债还本付息/当年财政支出,一般以不超过10%为警戒线。

3.赤字财政政策孕育着通货膨胀的种子,可能诱发通货膨胀。从某种程度上说,赤字财政与价格水平的膨胀性上升有着固定的关系。其原因并不难寻。在一个社会里,赤字财政导致货币需求总量增加,而现存的商品和劳务的供给量却没有以相同的比例增加,这必然要使经济产生一种通货膨胀缺口,引起价格水平提高。在财政赤字不引起货币供给量增加的情况下,赤字与需求拉上型通货膨胀有直接关系。

政府通过发行国债扩大政府投资,刺激经济增长是可行的,也是必要的。但中长期仍应以适度从紧的财政政策为宜。赤字财政政策作为市场失灵时政府对市场的补救,只能作为启动力量来使用,以期由政府投资带动社会力量、民间力量,从而恢复市场活力。如果超过启动力量的定位,变成政府代替市场,则有可能事与愿违,产生挤出效应。美国的赤字财政政策本是应对大危机的短期政策,但政府却不自觉的使之长期化,给经济带来了严重的危害,足以作为人们的前车之鉴。

中国与美国相比,有许多劣势决定了中国长期实行赤字财政政策的负面影响会更大。首先,中国所处环境与当时的美国不同,当前经济全球化浪潮愈演愈烈,世界经济动荡不安,国家失去债务偿还能力,由此带来的金融崩溃危险对发展中国家一直是忽隐忽现的阴影。作为通货,美元赤字使美国在国际经济中渔利,而中国只有保持充足的财力才能抵御各种可能的国际风险。其次,中国的经济实力远远落后于美国,许多配套政策措施的运行和操作尚不成熟和完善,面对赤字财政可能带来的危害,缺乏应变能力。经济资源的有限性也决定了扩张性赤字财政政策只能是短期的。这是因为赤字财政政策以国民经济中存在闲置资源为前提,中国储蓄率高于投资率,银行资金存大于贷,财政用发债方式筹集适量资金,专项用于基建,可直接增加社会需求,使闲置资金得到充分利用,国民收入增加。但闲置资源毕竟有限,长期实行扩张性财政政策超过经济承受能力,会导致经济过热,引起通货膨胀。

所以,当前运用扩张性赤字财政政策加快基本设施建设,只是在特定条件下采取的一种暂时性的财政政策。从中长期看,仍然要坚持财政收支基本平衡的原则,实施适度从紧的财政政策。因为财政存在大量的赤字,无论对财政本身的运作,还是对国民经济的整体运行都是不利的,特别是在赤字长期化的情况下更是如此。从长期来看,赤字财政是今天花明天的钱,这一代人花下一代人的钱。在国民经济中,储蓄由私人储蓄和政府储蓄(财政盈余)组成。财政赤字是负储蓄,会减少储蓄。长期经济增长要依靠投资,投资来自储蓄。今天的赤字支出减少了明天的储蓄,从而不利于长期经济增长。

还应该注意的是,赤字筹资的钱一定要用于有利于长期增长的项目。如果把这些钱用于错误的投资,财政支出就会成为浪费,结果是付出了代价又无所收益。在社会需求低迷的情况下,兴建铁路、机场、港口等公共基础设施是适当的,它既能增加有效需求,又能增加长期供给。但从长期看,也不能持续不断地采取兴建大型工程的办法,特别是不宜把建设周期过长的公共工程作为稳定政策的工具,一是公共工程的刺激效应或乘数作用会呈现递减趋势,待公共工程一旦饱和时,则只有刺激需求效应,而增加供给的效应即将消失。二是当需要转入紧缩时,公共工程要么继续,则发挥不了收缩作用;要么停工,则会导致资源配置的浪费和损失。

因此,采取赤字财政政策必须审时度势,十分谨慎,要为将来的政策调整留下空间和余地。在政策导向上不应再鼓励地方政府和各个部门扩大投资、多上项目;同时,要选择好政府投资的项目,避免形成新的重复建设。如果政府投资项目选择不当,虽然作为固定资产投资会增加当年的国内生产总值,并对投资品的生产起到一定的拉动作用,但对于今后的继续发展或者作用不大,或者成为一堆无用的废物。考虑到经济状况,可以适当减少“需求乘数”较高的政府投资,增加在公共卫生、农村教育等方面的支出。与此同时必须在提高财政支出的效率上做文章,在财政支出项目上必须进行科学论证,减少很多项目缺乏长远规划、盲目投资的现象;在财政支出过程中应建立有效的监督管理机制,增加支出的透明度,杜绝挪用、贪污财政资金现象;正确处理总量扩张与结构调整的关系,适当转变政府财政投资方向,在坚持基础设施投资为主的同时,加大对传统产业技术改造和新型高科技产业的投资,推动产业结构向合理化、高级化方向演变,加快国有经济从粗放型增长向集约型增长的转变。

美国前总统布什经济顾问委员会主席、哥伦比亚大学商学院院长R.Glenn Hubbard说,美国财政赤字高达每年一万亿美元,占GDP比重很快将达到90%的临界点。如果预算失控,将出现重大问题。

R.Glenn Hubbard警告,发达国家的高债务主要由于福利支出失衡,这种状况非常危险,有可能会出现严重的破坏性的结果。“因为它偏离了经济实力的源泉,让政府支持经济实力的软件和硬件职能都无从发挥。” [2]

“从西方的制度上看,现在要解决这样的问题非常难,但是我们必须要改变一些现有规则。”R.Glenn Hubbard表示。

他继续提醒,中国应该吸取发达国家的经验教训。

中国中央财政赤字

2010年中央决算报告显示,中国中央公共财政赤字8000亿元,比预算减少500亿元。年末中央财政国债余额67548.11亿元,在年度预算限额以内。

[3] 2016年,中国财政赤字率提至3%,创历史新高。

美国高盛集团董事长兼首席执行官劳埃德布兰克芬13日表示,美国削减赤字还有很长的路要走,美国两党目前在削减财政赤字上的努力尚不够。

布兰克芬当天在美国《政治报》举办的早餐研讨会上说,美国国会议员在财政议题上缺乏妥协精神,抗拒妥协的美国国会是阻碍经济复苏的重要因素,当面临要调高公共债务上限时,民众和投资者就开始为国会的瘫痪状况感到担忧。

布兰克芬认为,让人最担忧的风险和一年前已有不同,目前最让他感到担忧的是美国民主、共和两党可能围绕调高公共债务上限再度交锋以及欧债危机的局势,这两者是美国经济的最大威胁。

他表示赞成进行金融监管改革,尽管他并不喜欢2010年出台的金融监管改革法案中的所有内容。布兰克芬还否认了近期他将要离职的传言,他表示高盛的高管团队合作多年且非常稳定。

美国国会预算局在最近一次预测报告中说,得益于经济复苏带来的政府财政收入增长,2013财年美国联邦财政赤字预计为6420亿美元,这将是美国联邦政府财政赤字四个财年以来首次低于1万亿美元门槛。在美国总统奥巴马的首个任期内,联邦政府财政赤字连续四个财年超过1万亿美元。

2014年中国拟安排财政赤字13500亿元,比上年增加1500亿元,其中中央财政赤字9500亿元,由中央代地方发债4000亿元。财政赤字和国债规模随着经济总量扩大而有所增加,但赤字率稳定在2.1%,体现了财政政策的连续性。

分析认为,2014年中国赤字规模尽管较去年的1.2万亿元有所扩大,但赤字率稳定在去年水平,这种既带有积极色彩,又力求稳妥的安排凸显当前复杂的财政经济形势。总体来看,赤字率仍处在安全区之内。

国际上通常用两个指标来评价一国财政风险:一个是赤字率,即赤字占GDP比重不超过3%;另一个是国债余额占GDP比重不超过60%。

2014年3月5日提交十二届全国人大二次会议审议的财政预算草案报告显示,2014年,我国中央财政国债余额限额为100708.35亿元。测算显示,这一规模占GDP的比重不足20%。

全面审计摸底出的全国政府性债务规模超过20万亿元,其中地方政府性债务超过一半,潜在的风险成为国际关注的热点。

“经济下行压力加大,财政收入吃紧,尤其是地方政府债务风险应引起高度重视。”全国人大代表、湖南省经济和信息化委员会主任谢超英说,当前应警惕一些地方过度依靠卖地、融资等手段获取城市建设资金,未来可卖的资源越来越少,如何还债成了问题。“如果处理不好,不排除一些地区会引爆风险。” [4]

2017年财政政策要更加积极有效,赤字率拟按3%安排,财政赤字2.38万亿元,比2016年增加2000亿元。其中,中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。安排地方专项债券8000亿元,继续发行地方政府置换债券。 [5]

2017年4月,财政部公布的数据显示,2017年一季度,全国一般公共预算收入44366亿元,全国一般公共预算支出45917亿元。财政赤字为1551亿元。 [1]

财政部数据显示,一季度主要支出项目中,社会保障和就业支出8183亿元,增长22.9%,教育支出6913亿元,增长18.7%,医疗卫生与计划生育支出4106亿元,增长29.4%。

反映基础设施建设的城乡社区支出也达到4622亿元,增长21.2%,住房保障支出1353亿元,增长46.8%。

财政部部长肖捷:随着大规模减税降费政策从4月起开始实施,二季度积极财政政策力度或将更大。

2017年4月19日的国务院常务会议公布了简并增值税税率等6项减税举措,预计全年给各类市场主体减负3800亿元。 [1]


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