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法治政府

法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则,严格依法行政,政府的各项权力都在法治轨道上运行。

要求各级人民政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道,权利与责任紧密相联,集阳光政府,有限政府,诚信政府,责任政府于一身,并用法律加以固定即为法治政府。关键是要推进政府法制建设,建立健全政府行政的法律依据和督促政府依法行政的法律制度。

要求政府全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力,为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。

2019年5月,中央全面依法治国委员会办公室印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》。

依法治国作为中国基本治国方略,强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法,其中执法是关键。国家的法律法规都需要各级政府来实施,与群众关系最密切的也是各级人民政府,政府的决策与执法活动是否合法、是否适当,不仅关系人民福祉和社会稳定,也关系依法治国这一基本方略能否落实。因此,法治政府是依法治国的关键,如果能够紧紧抓住这个关键,在规范政府权力的行使、防止权力滥用方面有切实可行的制度安排,将对全面推进依法治国产生重大作用。

应当特别指出的是,作为权力主体和管理者,政府部门极易主观行事,而多年来又没有形成对政府行为的有效制度约束。因此,一方面,要健全行政监督的法律法规;另一方面,要调整对政府行为的约束与监督的立法角度,即从对政府及其工作人员的禁止性立法转变为允许性立法:政府及其工作人员只能做法律法规允许的事项,法律法规没有明确允许的一律视为不允许。与此同时,要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来,严格约束政府行为。

建设责任政府、服务政府和法治政府是一项十分紧迫的改革,必须抓住时机,积极推进。但也要看到,这是一项复杂的系统工程,不可能一蹴而就,必须从实际出发,稳妥推进,重要的是坚持方向,把握原则;重要的是不浅尝辄止,延搁拖沓。

2008年1月15日,国务院总理温家宝签署国务院令,公布《国务院关于废止部分行政法规的决定》,对截至2006年底现行行政法规共655件进行了全面清理,对主要内容被新的法律或者行政法规所代替的49件行政法规予以废止;对适用期已过或者调整对象已经消失,实际上已经失效的43件行政法规,宣布失效。国务院在加强法规、规章备案审查的基础上,进一步健全省、市、县、乡“四级人民政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制,促进地方各级政府依法行政。2003年3月至2007年底,国务院对有立法权的地方和国务院部门报送备案的8402件地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章和中央政府(国务院)各组成部门规章进行了审查,对存在问题的323件法规、规章依法进行了处理。国务院制定了《行政复议法实施条例》,并积极探索行政复议体制改革,加强各级行政复议工作人员能力建设。自1999年国家行政复议法实施以来,全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议纠纷。

2015年12月14日,由中国政法大学法治政府研究院组织编写、法律出版社出版的《中国法治政府评估报告2015》在北京发布。评估报告显示,中国地方层面的法治政府建设整体水平仍然不高。100个城市平均得分617.36分。如果以60%的得分率作为及格线,那么,仍然有38个城市的法治水平不及格。在100个被评估城市中,深圳、广州、北京、厦门、上海名列前五,太原、大同、绥化、拉萨、喀什排名垫底。

2019年3月5日,国务院总理李克强在发布的2019年国务院政府工作报告中提出,过去一年,推进法治政府建设和治理创新,保持社会和谐稳定。

2019年5月,中央全面依法治国委员会办公室印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》。

依法行政,建设法治政府,是全面落实依法治国基本方略的重要内容,成为中国政府施政的基本准则。多年来,中国政府采取一系列措施切实推进依法行政,建设法治政府。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后,2004年中华人民共和国国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确了建设法治政府的目标,提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。目前,中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道,规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成,依法行政取得了重要进展。

行政主体法律制度

按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,中国实行五级政府管理体制,分别是:国务院;省、自治区、直辖市人民政府;设区的市、自治州人民政府;县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府;乡、民族乡、镇人民政府。中国《宪法》规定,国务院即中央人民政府,是全国人民代表大会的执行机关,是最高国家行政机关;地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从于国务院。

行政行为法律制度

一是行政许可制度。《行政许可法》对行政许可设定的事项和程序等作了严格限制和规定:凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项,一般不设定行政许可。《行政许可法》还规定,行政机关实施行政许可必须合法、公开、公正、便民,遵循不得擅自改变已经生效的行政许可的信赖保护原则。二是行政征收、征用制度。按照《宪法》和《中华人民共和国物权法》的规定,国家为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。三是行政处罚制度。《行政处罚法》规定,对违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,只能由法律、法规或者规章设定,并由行政机关依照该法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚一律无效。行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据。行政处罚决定作出后,当事人有权申请行政复议、提起行政诉讼或者依法提出赔偿要求。

行政监督、救济法律制度

一是行政复议制度。《行政复议法》规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以向行政机关申请行政复议。行政复议机关经过审理,可以依法决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法,可以责令行政机关在一定期限内履行法定职责或者重新作出具体行政行为。二是行政诉讼制度。《行政诉讼法》规定,公民、法人或者其他组织对行政机关和行政工作人员作出的行政行为不服的,有权依法向法院提起诉讼。人民法院经过审理,对行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形的,可以判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。三是行政赔偿制度。《国家赔偿法》规定,行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯人身权和财产权的,受害人有获得赔偿的权利,并对行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等作了规定。四是行政监察和审计制度。《行政监察法》规定,由监察机关对行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行监察。《审计法》规定,由审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,国有金融机构和企业事业单位的财务收支等进行审计监督。

国家公务员法律制度

公务员是行政行为的主要实施者。《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》,规定了公务员的任职条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资福利保障、辞职与辞退、退休、申诉控告、职位聘任以及法律责任等,确立了公务员分类管理制度和职位聘用制度,并确定了行政机关公务员处分制度。

近年来,中国政府通过切实加强自身建设,进一步转变职能,加快建设法治政府步伐。一是加快建立突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力,努力建设服务政府。全国人民代表大会常务委员会制定了《突发事件应对法》,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。国家有关部门制定了25件专项预案、80件部门预案,31个省、自治区、直辖市制定了本地区的总体预案,初步形成了全国应急预案体系。二是进一步做好政府信息公开工作,努力建设“阳光”政府。国务院公布了《政府信息公开条例》。中央政府门户网站于2006年正式开通,目前全国80%县级以上政府和政府部门建立了门户网站。74个国务院部门和单位,31个省、自治区、直辖市人民政府建立了新闻发布和发言人制度。三是加大行政问责力度,努力建设责任政府。各级政府及其工作部门逐步推行行政问责制,按照“谁决策、谁负责”的原则,对超越权限、违反程序决策造成重大损失的,严肃追究决策者责任。

推进行政执法责任制,不断提高行政执法水平,是建设法治政府的必然要求。中国政府高度重视行政执法体制改革,要求各级行政机关严格按照法定权限和程序行使职权,全面推行行政执法责任制,严格执法责任。按照国务院办公厅2005年7月印发的《关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求,各地区、各部门围绕推行行政执法责任制,依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序,明确行政执法主体和行政执法职权,清理不合法的行政执法主体。据不完全统计,自推行行政执法责任制以来,全国各级行政机关共追究行政执法责任28万多人次。

在建设法治政府进程中,中国政府不断加强行政监督责任,积极解决行政争议。加强对制定法规、规章和规范性文件等抽象行政行为的监督。

重大决策听证制度方面:决策机关应当听证而未听证的,无正当理由不采纳合理意见和建议的,未答复听证申请,造成不良影响;听证机关在公告听证事项、遴选听证代表、主持听证会议、撰写听证报告和办理听证事项的过程中,违反有关规定,造成不良影响,或者听证报告严重失实的;决策机关或决策发言人不出席或不派员出席听证会,或者在听证会上作不实陈述,以及提供虚假信息或虚假、错误资料等。一旦发现这些问题,就要启动问责。

重要事项公示制度方面:县级及其以上行政机关,对于关系经济社会发展的重要事项,涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重要事项,公务员录用、职称评定、重要的评优评先、表彰、奖励等事项,在实施前是否向社会进行公示,听取群众的意见和建议并充分采纳合理部分。如果该公示未公示,或公示内容虚假,或不采纳群众合理意见和建议的,应追究相关领导责任。

重点工作通报制度方面:涉及重大公共利益和群众切身利益的工作进展情况及成效,重点建设项目的进展情况,向社会公布的服务承诺事项和落实情况,公众关注以及其他应当向群众通报的重要事项等。其中,涉及重大公共利益和群众切身利益的工作进展情况及其成效、重点建设项目的进展情况、政府部门服务承诺事项的落实情况等,要求每季度通报1次,公众关注以及其他应当向群众通报的重要事项,要适时进行通报,重大突发事件要及时进行通报。对应当通报或按时通报但没有通报的,或通报情况失实、信息错误造成不良影响等情形,要进行问责。

政务信息查询制度方面:县级以上行政机关,要通过“96128”政务信息电话专线、政府网站、各级政府政务服务中心、档案馆和公共图书馆等场所设立的政务信息公告栏和电子信息屏等设施、信函和来访等方式,为公众查询政务信息提供服务。县(区)政府和市、县(区)政府职能部门要按照“首问责任制”和“限时办结制”的要求,认真办理和解答公众查询事项。对不履行主动公开义务的,不积极开展政务信息查询服务工作的,不提供或不及时更新政务信息目录的,对符合法定条件的申请人隐瞒或者不提供应当公开的政务信息的,公开属于不予公开范围的政务信息的,有偿或变相有偿的方式提供本机关已经决定予以公开的政务信息的,故意提供虚假政务信息的,在提供政务信息时,违反有关规定收取费用等情形,应当进行问责。

中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授在接受新华网专访时表示,从中国法治政府建设十年的过程看,领导干部法律意识和法治观念不强,法律实施的激励机制不健全,对违法行政问责不足是法治政府建设的主要问题。因此,要在提高全民法治意识的同时,重点增强领导干部的法治观念,要探索“法治GDP”的评价指标,建立健全法治评价体系和考核标准,对违法行政实施严厉问责,把“会不会依法办事、能不能依法办事”作为考察识别干部的重要依据,在干部选拔任用中确立明确的法治导向。

提高领导干部依法行政的能力和水平应该成为法治政府建设的重点。继续做好普法学法用法守法工作,加强法治宣传教育,在全社会弘扬法治精神,普及法律常识。创新方式,重点强化领导干部的法治意识,提高运用法治思维和法治方式的能力。把庭审搬到高级领导干部的课堂上,让领导干部通过旁听案件,甚至是参与应诉,亲自审理行政复议案件,提高他们依法行政的水平和能力。

高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要自觉养成依法办事的习惯,切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强,善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

提高制度建设质量。严格遵守法定权限和程序,完善公众参与政府立法的制度和机制,保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向。

规范行政决策程序。要坚持一切从实际出发,系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

严格行政问责。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为,导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的,要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任,督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。


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