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窗口指导

窗口指导是指中央银行通过劝告和建议来影响商业银行信贷行为的一种温和的、非强制性的货币政策工具,是一种劝谕式监管手段。指监管机构向金融机构解释说明相关政策意图,提出指导性意见,或者根据监管信息向金融机构提示风险。窗口指导是监管机构利用其在金融体系中特殊的地位和影响,引导金融机构主动采取措施防范风险,进而实现监管目标的监管行为,可以是指导性政策也可以是指令性政策。

窗口指导产生于50年代的日本。这是由当时特殊的条件所决定的:

①日本政府对经济的干预程度比一些西方国家高,因而日本银行更注重对信贷量的控制;

②由于历史和传统的原因,日本政府和金融当局更倾向于用行政和法律手段对经济活动进行干预和控制;

③日本的金融市场尤其是资本市场在战后较长时期不甚发达,利率的杠杆作用受到抑制,银行信贷是占主导地位的融资方式,因此,英、美等国家中央银行传统的三大货币政策工具在日本缺乏有效的市场运行基础。

实行窗口指导的直接目的是通过调控贷款资金的供求以影响银行同业拆放市场利率;间接目的是通过银行同业拆放市场的利率功能,使信贷总量的增长和经济增长相吻合。日本银行利用其在金融体系中所处的中央银行地位和日本民间金融机构对其较大的依赖关系,劝告它们自动遵守日本银行提出的要求,从而达到控制信贷总量的目的。有时,窗口指导也提出民间金融机构的贷款投向,以保证日本经济中重点倾斜部门的资金需要,达到调整产业结构的目的。

以限制贷款增加额为特征的窗口指导,作为一种货币政策工具,虽非法律规定,只是劝告性指导,但由于这种指导来自享有很高信誉和权威的中央银行,实际上带有很大程度的强制性。如果民间金融机构不听从指导,尽管不承担法律责任,但最终要承受因此带来的其他方面的经济制裁。

在中国的中央银行宏观调控政策工具中,没有明确的窗口指导这一说法,但是在实际操作中也有类似的做法。由于中国的公开市场业务还不成熟,法定准备率和中央银行贷款利率的作用又有限,货币政策的最主要工具是信贷的计划管理。而信贷计划管理是与窗口指导密切相关的,窗口指导的做法贯穿在中国人民银行对国家专业银行的整个信贷计划和资金管理过程中:

①中国人民银行在审批专业银行上报的信贷计划时,也规定专业银行年度和季度的信贷最高限额;

②对专业银行信贷投向提出建议,指导信贷结构的调整;

③根据经济、金融形势的变化,及时提出信贷资金管理的具体措施。

中国人民银行对专业银行进行窗口指导的特殊形式,是中央银行与专业银行之间的行长联席会或业务部门之间的碰头会制度。

自1987年以来,中央银行与专业银行建立了比较稳定的联席会与碰头会制度。行长联席会或业务部门碰头会平时根据需要不定期举行,在经济活动高峰期的第四季度则往往每旬举行一次。在上述会议上,专业银行向中央银行报告即期的信贷业务进展情况,中央银行则向专业银行说明对经济、金融形势的看法,通报货币政策的意向,提出改进专业银行信贷业务管理和调整信贷投向的建议。虽然联席会或碰头会采取温和的道义劝告方式,指导性政策建议不具有法律约束力,但专业银行通常都能接受这些建议或劝告,成为中央银行与专业银行及时互通情况、贯彻货币政策的有效途径。中央银行和专业银行除总行一级外,各级分行也建立了具有类似作用的联席会和碰头会制度。

2003年8月,中国央行曾对商业银行贷款施以严格的窗口指导,结果第四季度贷款增幅极小,全年贷款控制在了2.9万亿,这曾被认为是不可实现的数量控制目标。2004年,央行继续推行窗口指导,但内容有所不同。1-3月,央行的窗口指导着重于贷款结构,主要是控制钢铁、电解铝、水泥等“过热”行业的贷款;从3月底起,央行的窗口指导是既控制结构,又控制总量。

央行的窗口指导是通过月度经济金融形势分析会、“特别”经济金融形势分析会、个别通知、警示谈话等形式实施的。2004年中国央行比较经典的劝告是公开呼吁“银行、地方政府不要与央行博弈”。对于不听央行控制新增贷款总量及结构劝告的银行,比较温和的是不能获得央行的再贷款与再贴现支持,严厉的则是近乎行政处罚。控制结构方面,一是实行贷款行业指导政策,严控对国家限制行业的授信;二是央行多次提到贷款的地区风险问题。但这需要有大的勇气,难以实施。各家银行对不同地区的分行给予的授信额度有别,隐含的就是地区风险。2004年1季度的央行《货币政策执行报告》提到了5个贷款增长过快的地区,似有隐晦提示地区风险的意味。央行2004年的窗口指导同样发生了迅即的效力。广义货币M2余额,4月末为23.36万亿元,同比增长19.1%,增幅与上月基本持平;5月末为23.48万亿元,同比增长17.5%,比上月末低1.6个百分点。全部金融机构各项贷款本外币并表余额,4月末为18.12万亿元,增长20.4%,增幅与上月基本持平;5月末为18.25万亿元,同比增长19%,比上月末低1.4个百分点。只用了大约40天,窗口指导政策即见显著成效。

窗口指导源于货币政策工具中的道义劝告,即中央银行通过发表正式声明或私下谈话,表明它们对经济形势的判断与对各家银行的希望,以达到影响银行业务符合政策目标的要求。之所以称为“道义”,是因为中央银行这样做并没有明确的法律依据,内容又模糊,即使商业银行没有按央行的意图行事,也不会承担任何法律上的处罚。中央银行作为管理货币金融的行政机关,手中握有重权,比如资金调剂、业务审批、金融仲裁,商业银行自然要维持“听话”的形象,与央行保持友善的关系。否则,过于我行我素,未来的这些方面就可能受到歧视,尽管在民主制度下这种担心并没有可靠的理论依据。正如一位英国银行家所指出“……我们与英格兰银行保持密切的联系,我们对它的总裁在任何时侯对我们说的每一句话都洗耳恭听,他可能会给我们一点暗示,对此我们不能等闲视之”(托马斯梅耶,1981)。

道义劝告作为政策工具来使用,利的一面有三点:一是相当灵活,可以随时进行,无须劳民伤财耗费庞大行政费用,又因其是以婉转的形式来表达自己的意图,就少有诸如采用直接控制工具所带来的令人不快的心理反应,而这种不快的心理反应往往导致商业银行铤而走险;二是能够弥补政策时滞,在间接工具效力尚未达到政策目标之前予以劝说。大大减低了时滞的危害,同时又因其是直接量的控制,不会破坏市场利率,易收到短期好处;三是在质和量的两方面均能起作用,或者指示贷款投向,或者圈定贷款数量。

一般认为,窗口指导最大的缺点在于引致不公平的格局,有可能发生“听话的好人吃亏,冒险的人发财”等现象,所以必须扩大道义劝告的对象,尽可能包容所有金融机构。2003年,中国金融监管部门就指出股份制商业银行放款太快,而国有银行则更“听话”一些。窗口指导还会在一定程度上损害银行自主权,也可能造成金融机构资产趋同化,这取决于央行的预测水平以及具体的劝说形式。 在中国,窗口指导的最大危害将是引致贷款的大起大落:当被劝告时,商业银行都蓄积力量,一待风声一过,便是贷款的超常增长。2003年第四季度,商业银行听从劝告缩小放,而到2004年1季度多数银行则是贷款大增。对于以银行融资占绝对主导地位的中国,贷款的大起大落就是投资和经济的大起大落。所以,银监会提出,各银行类金融机构应当避免采取那种只图省事不负责任的简单化的做法,草率地做出对某个行业或某类客户“贷与不贷”或者“停止放款”等“一刀切”和“切一刀”的错误决策。央行也表示在坚决控制对盲目投资和重复建设行业的任何形式的授信的同时,应对有市场、有效益的产业和企业以及需要加强的薄弱环节给予持续、必要的信贷支持。

所以,央行在运用窗口指导时,应注意以下几个方面:

1.窗口指导只能临时运之于宏观调控的危急时刻

窗口指导只能临时运之于宏观调控的危急时刻,切不可变成一项持续的短期、中期政策。运用窗口指导,是为了弥补市场化货币政策工具效力的暂时不足,而不能喧宾夺主。一旦危急时刻过去,就应搁置窗口指导政策,而应加快运用和培育市场化调控工具,特别是利率工具。

2.窗口指导作用的发挥必须基于一定的经济金融条件

事实上,窗口指导作用的发挥必须基于一定的经济金融条件,包括:以间接融资为主导,而且银行为数不多,这样便于央行去逐一“劝告”;中央银行具有较高的威望和地位,而这取决于央行是否拥有足够的控制信用的法律权力和手段。中资银行已达130余家。随着192家外资银行逐渐开展人民币业务,窗口指导政策的效力必然下降或者付出高额的监管成本。日本在1977年之后,基于金融结构的变化、间接工具作用增强,就很少采用强制色彩的窗口指导政策,只在1990年代初期泡沫经济和金融风潮时期几度采用窗口指导最常用的手段。

3.窗口指导的运用形式对其效力发挥也有直接影响 就属性来说,道义劝告或窗口指导并非仅仅强调强权,倘那样会使商业银行过于“忧虑”,产生一种被压迫感的不愉快反应,这会促使商业银行阳奉阴违千方百计地去逃避央行的“劝告”。道义劝告作用的发挥不过是调控主体央行的强权与受控主体商业银行的切身利益相结合,重要的是使商业银行产生一种这样的感觉,即“我”的调整并非出于外在压迫,而是符合“我”的直接利益,从而自觉自愿地与央行配合。所以,道义劝告的重要方法之一就是利用央行本身雄厚的技术力量和信息优势,对经济金融形势、商业银行体系的资金状况、产业及信贷结构进行分析和预测,随之将结果及时公布于众,以影响市场预期,使市场深信央行的劝告是绝对正确的。这方面,央行的《货币政策执行报告》已经开启了很好的基础,市场期待央行将其由季度变成月度,国际主要央行都已有翔实的月度报告。


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