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村务监督委员会

村务监督委员会是依法设立的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。

2010年10月28日,《村民委员会组织法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布,其中第三十二条明确规定,“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”,“民主评议每年至少进行一次,由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的,其职务终止。”

根据中央人民广播电台主办的中国广播网报道,全国第一个“村务监督委员会”(以下简称监委会)于2004年6月18日在浙江省武义县后陈村选举产生,当时监委会在《村民委员会组织法》等法律法规上无章可循,曾遭到法律上和可行性上的双重质疑。4天后, 6月22日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。文件提到,强化村务管理的监督制约机制,设立村务公开监督小组。此文件的发布为监委会的设立提供了依据。

2010年10月28日,《村民委员会组织法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订发布,其中第三十二条明确规定,“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”,“民主评议每年至少进行一次,由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的,其职务终止。”

浙江、陕西:2009年底,全省行政村全部成立了村务监督委员会。

山东:2011年明确提出将村务监督委员会制度的推行纳入村民委员会换届选举整体工作中,年底前在全省所有建制村建立村务监督委员会。

河北:定兴县于2011开始实施。

湖南:攸县于2012年初开始实施。

安徽:部分地区已实施。

福建:南平县回龙乡于2009实施。

四川:力争在2012年5月底前,在全省所有建制村建立起村务监督委员会。

吉林:强调到2011年年底前,各村要全部建立规范的村务监督委员会;到2012年年底前,村务监督工作基本形成机构设置合理、规章制度完备、运作流程规范、保障措施有力、作用充分发挥的良好局面。

宁夏:吴忠市利通区2010年率先实践,同年提出要经过2至3年的努力,在全自治区农村全部建立起村民监督委员会。2012年2月13日,银川市已在202个行政村建立了村民监督委员会。

内蒙古:呼和浩特市新城区甲兰板村于2009年实施。

北京:2011年5月确定要借鉴浙江省的经验,将于在2011年底全面建立农村村务监督委员会。

辽宁:大连市旅顺口区北海街道袁家沟村于2011年8月开始实施,2012年在旅顺口区全面铺开。

广东:梅州市蕉岭县于2007年开始实施,2011年在梅州市全面铺开。

贵州省:2012年部分试点,2013年已全面铺开。

以上的情况通过互联网搜集(截止于2012年3月),难免有所遗漏,但大致可以看出,全国范围内实施监委会制度的地区不多,除了浙江、陕西两省已全面实施外,其它省份虽然有些已在2009年开始探索实施,但还未全面铺开。

各地的监委会制度基本上围绕2010年最新修订的《村民委员会组织法》中的条例实行。

村监委会在村党组织的领导下,由村民代表会议民主选举产生,实行村民自我管理、自我监督;组织协调村民代表会议依法监督村民委员会执行党的路线、方针、政策和决议以及村经济社会事业发展的情况等。

村监委会由主任、副主任和成员根据村委会的总人数由3-7人组成,其中主任1名,副主任1-2名。监委会根据各村实际情况可下设村务公开、财务、重点工程、治保安全、环境卫生等监督小组,组长一般由监委会成员担任。按照《村民委员会组织法》第三十二条规定,“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”,大部分地区的监委会成员的选定也按照此项回避制度实施,但从搜集情况看来也有部分地区的监委会主任是由两委成员担任的,如浙江省温岭市的监委会主任原则上由村党支部成员兼任,陕西省户县余下镇是由村支部的纪检委员兼任,陕西省部分地区并无回避制度。

(1)本村村民代表,为人正派,无违法乱纪行为;

(2)了解国家法律、法规和政策及基层各项涉农政策,且有协调议事能力;

(3)能正确运用法律、法规和政策规定进行有效监督;

(4)忠于职守,坚持原则,公道正派,廉洁奉公,热衷于公益事业。

(1)组织村民代表听取村民委员会工作汇报;

(2)组织村民代表对村民委员会执行工作情况进行监督;

(3)组织村民代表对村民委员会及其成员进行半年度和年度述职评议;

(4)受理村民委员会成员辞职,并督促村民委员会召开村民代表会议进行表决;

(5)组织协调村民委员会成员罢免工作;

(6)引导督促村民代表支持村民委员会的工作,协助做好村民的思想政治工作;

(7)应当由村民委员会依法召集村民代表会议进行讨论决定的有关事项,而村民委员会不组织召集,或擅自作出决定并拒绝更正的,可由监委会召集并主持村民代表会议进行讨论表决。

(1)监委会组织召开的村民代表会议,由监委会主任主持;主任不能到会的,可委托副主任主持。

(2)监委会主任应列席村委会会议或村两委会议。

(3)监委会下设各组按村民代表会议议定的职责分工对村民委员会的相应工作进行监督。

(4)监委会应每季度听取下设各组工作汇报;每半年组织村民代表会议听取村民委员会的工作汇报,评议村民委员会工作,并进行半年度满意率测评。

(5)监委会应在村党组织的领导下,依法组织全体村民代表,每年对村民委员会进行年终述职测评,并进行信任度表决。表决采取无记名投票形式。村民委员会成员的不信任票数超过应到会村民代表人数30%的,由村党组织和监委会对其进行谈话和告诫;不信任票数超过50%的,由村党组织找其谈话,按照村干部承诺辞职制度的有关规定,视情劝其辞去现任职务,对拒绝辞职的,应按照有关法律启动罢免程序。

(6)监委会成员的免职和补选:监委会主任由村党组织成员兼任的,如果其党内职务被免职被免去,其监委会主任职务也应按照有关程序及时调整;监委会主任由非村党组织成员担任的,因违法违纪而不宜继续担任的,应由本人主动提出辞职或由党组织提出,由村民代表会议实施罢免。监委会成员因违法的,自立案之日起停止履行职务,判刑后其成员资格自动取消;监委会成员违纪的,应由本人主动提出辞职,或由村党组织提出,由村民代表会议实行罢免。

(7)监委会成员因故缺位的,可以根据需要进行补选;监委会成员不足三人的,应当补选。补选工作由监委会主任主持,主任缺位的,由副主任主持。补选按本意见规定实行差额或等额选举。

(8)监委会对村民代表会议负责,接受村民代表会议的监督管理,监委会至少每半年向村民代表会议报告一次工作。每年组织村民代表会议对监委会成员进行年度信任度测评,若不信任票数超过应到应到会村民代表人数50%的,其监委会成员的职务自动免去。

依法民主选举产生是村务监委会行使民主监督权的基础。权力向权力的来源负责,监委会成员由谁产生直接决定了它向谁负责的问题。《村民委员会组织法》规定,村务监督委员会“其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”,这就反映了监委会监督权力来自村民的授予。因此,为了能确保监委会真正代表村民的意志对村干部进行监督,必须保证监委会成员依法选举产生。

增强村务监委会成员的政治、业务水平和民主监督意识,是实现有效监督的前提。针对监委会机构新、人员新、业务新的特点,可以考虑由县镇纪委组织对“监委会”成员进行培训,在提高思想认识鼓励他们主动监督的同时,增强业务能力实现有效监督,使他们真正做到“能监督、会监督、善监督、敢监督”。

保证监委会对村官进行有效监督的要素之一是保证监督权力,而监督权力能否发挥作用的另一个要素是保证监督权力的威慑力,让村官感到“畏”(畏惧)而不敢不让他们来监督。上级纪委的强力支持,甚至达到上下联动,是增强监督的威慑力、强化监督效果的有效手段。如广东省梅州市蕉岭县把掌握了解监督工作情况作为加强指导的前提和基础,采取以镇为单位,由镇党委、纪委每季度组织召开一次村务监督委员会主任汇报会,县纪委领导到会指导,及时掌握了解各村监委会的工作情况。对于各村监委会在汇报会中提出的问题,采取镇党委跟进解决,县纪委督促落实的办法,保证村务监督事项件件落实,强化监督效果。

完全依靠对监委会成员的教育或监委会成员的自律来督促他们进行监督还不够,如果没有一个工作评估机制,没有一定的奖惩规定,就可能会出现监督不力或流于形式。在这方面,广东省梅州市蕉岭县结合实际制订了《蕉岭县村务监督委员会考核方案(试行)》,对考核内容、组织实施和结果运用都作了明确规定。考核内容主要分基础工作、民主测评和加减分等三部分。基础工作考核内容包括监委会机构是否健全、是否对村财务进行监督、是否定期向镇纪委汇报工作情况、是否收集村民意见建议并及时向村委会反映等7大方面;民主测评分镇党政班子测评和村民代表测评,其中村民代表测评占大比重。另设定加、减分,主要是对成绩突出、效果明显的村监委会进行奖分,对工作不到位、监督无效果的村监委会进行扣分。考核结果为优秀的,给予表彰或奖励;考核结果为良好和合格的,给予适当的经济补助;连续两年考核结果为不合格的,应主动辞职或依照法律启动罢免程序予以罢免。通过加强工作考核,实行以奖代补,提高村务监督委员会成员的工作积极性、主动性,最终实现村务监委会各项工作规范、有效开展。

从各地的报导情况看来,监委会制度实施为时不长,但是,在这不长的实践成果中,我们己经看到了它的现实的、积极的制度创新意义。它将有利于村级民主监督的健全,有利于乡村治理的完善,有利于农村基层民主的发展。

(一)加强组织建设,建立村级民主监督的有效依托。

在村民自治中,民主选举是基础,民主决策是关键,民主管理是根本,而民主监督是上述环节的保障。在实践中,村级民主监督的一个重要的缺陷就是缺乏切实、有效的监督机构。根据制度规定,现阶段农村的民意代表机构主要是村民代表会议,村民代表会议作为村级的权力机构,拥有监督村民委员会及其他村级组织的管理活动的权力。但是,现行制度安排中的村民代表会议不设常设机构,特别是其关于村民代表会议由村民委员会召集的规定,使村民代表会议实际削弱或者说失去了对村民委员会的监督功能。村监委会制度要求每个行政村建立村级民主监督组织,主要履行对村民委员会的监督职责,从而使村级民主监督特别是日常性监督有了具体的组织依托和载体,实现了村级民主监督组织设置上的制度创新。

(二)强化制度安排,完善村级民主监督的制度规范。

任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成,一为规范性制度安排,二为惩戒程序性制度安排。必须是行为模式与制裁手段的统一。而现行村级组织的制度安排明显呈现出行为模式与制裁手段的脱节,制度安排中只规定村级组织和村干部应该做什么,而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。

对公共权力组织及村干部的行为过错,缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定,致使村民对村庄公共权力和村干部的监督因缺乏明确、具体的制度依据而处于无能为力的弱监或有名无实的虚监状态。按照村民的说法,就是“民主监督留于形式、摆摆样子”。村监委会制度在完善和健全村级规章制度的基础上,明确了村干部行为过错的责任承担,尤其是具体设定了村干部责任追究的程序等,从而使村级组织制度的规范性制度安排与惩戒程序性制度安排相统一,村级组织与村干部的行为模式和制裁手段相统一。村监委会制度为村民实施民主监督提供具体、明确、可操作的制度依据,从而提高民主监督的效度,推动农村基层民主的发展。

(三)协调两委关系,推进村级民主治理的和谐发展。

随着村民自治进程的加速推进,由全体村民直选产生的村民委员会不愿接受由全体党员民主选举产生的村级党组织领导的现象越来越普遍,村民委与村党组织这两驾马车不协调的因素越来越突出,成为实践中严重影响村民自治的现实问题。村监委会制度的实行,可以有效平衡村党组织与村委会之间的不协调问题。

村党组织对村监委会的领导,从而通过它对村委会具体工作的监督,有效地保证了村党组织的领导力度,更好地把握村级民主治理的政治方向,解决村委会和村党组织代表广泛性之间的矛盾问题。在村级决策环节,逐步形成了以“村党组织实施决策组织权、村民会议或村民代表会议实施决策表决权、村民委员会实施决策执行权、村民监督委员会实施决策监督权”为主要内容的村级组织“四权”决策机制,保证了决策的科学性、民主性和公开性。在执行环节,村监委会作为常设机构,对村务管理特别是村级财务、工程建设等进行事前、事中、事后的全程监督,有效地推进了村级民主治理的协调运行。

(一)规范化建设问题。

监委会要做到规范、稳定运行,除了要有牌子、有职责、有制度、有保障、有活动、有记录外,还需要明确村监委会主任和其他成员的待遇,提供必要的办公场地和工作经费,定期组织监委会成员开展活动,以增强村监委会的监督效力。对集体经济水平较低的村委会而言,这是一笔不轻的负担。

(二)如何保持监委会的中立。

虽说有对监委会的约束监督机制,但没设立监委会市时也有对村委会干部的约束监督机制,只是成效不大。因此必须解决的问题是避免监委会因为怕得罪村干部而不敢监督,和村干部关系好而随便监督,避免监委会出现监督不力或流于形式,而变成仅仅是增加了村委会干部的人数。

如果监委会拿的是村委会发的工资,这更可能会对监委会的独立性和村民对监委会监督作用的信任度产生影响。

(三)个别专家学者对这个制度的认同度不高。

如中纪委中国纪检监察学院副院长李永忠认为,村一级“两委”权力过于集中,为防止出现不好的势力当权,设立监督委员会的初衷是好的。但是如果民主能够在村一级真正实现并不断完善,将来肯定不需要设立村民监督委员会。

因为,在民主的实践中,不合格的村主任、村支书,自然会被村里的党员、群众在选举中淘汰,或者被及时罢免。而用一种机构将监督固化,也就将监督权的含金量增加了。增加的好处是对村民委员会的决策权力进行制约,但同时存在被“两委会”或其他人收买、利用的可能。


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