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公募基金会

公募基金会,是指面向公众募捐的基金会。

按照2004年2月4日国务院第38次常务会议通过的《基金会管理条例》的总则第三条定义,基金会分为面向公众募捐的公募基金会和不得面向公众募捐的非公募基金会。

公募基金会按照募捐的地域范围,分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。

2004年,中国颁布的《基金会管理条例》中第三条对公募的定义,即面向公众募捐。公募基金会按照募捐的地域范围,分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。对于公募性组织而言,资源获得来自于公众的志愿性捐赠,不具有财政机制的强制性和市场机制的交易性,而是公众的捐赠意愿来决定。公募基金会的公信力,概括而言,就是公募基金会公开说明组织所获各种资源的流向,以及说明各种运作是否有成效、是否符合组织宗旨及其社会承诺,用来证明其为可靠组织。

中国的《基金会管理条例》对公益基金会做出了公募和非公募的划分。非公募基金会,类似于国外的企业基金会、家族基金会,主要由特定的群体出资发起,也仅在小圈子里定向筹募善款;公募基金会则有着更高的公众参与度,可以向社会不特定多数人募捐。

两种基金会并无优劣之分。一般来说,一些具有社会创新、实验性的公益项目,以非公募基金会为依托更佳;而扶贫、济困、救灾等领域,则更适宜公募基金会发动公众参与。

不过,由于公募基金会公共性强、涉及面广,中国政府对公募基金会的审批管理更为严格。截至2012年底,全国有1316个公募基金会,绝大多数由政府主动发起,属于典型的官办慈善。

全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币。

地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币。

原始基金必须为到账货币资金。

需要一个主管

清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜认为,在现行法律基础上,作为一种过渡办法,可借鉴部分省份非公募基金会业务主管和登记主管部门合二为一的做法,让公募基金会也只需找一个“婆婆”,即民政部门既做公募基金会的业务主管,又做登记主管。当然,这不是鼓励所有慈善组织都注册为公募基金会,而是允许一部分具备条件的民间慈善组织,或经过一定时间考核、年检后,转为公募基金会。

由行政许可把关

邓国胜认为,对所有民间慈善组织放开公募权,由行政许可来把关。这一点,今年江苏省已开始尝试。5月1日实施的《江苏省慈善事业促进条例》规定,具有募捐主体资格的组织可在取得慈善募捐活动许可证后,在特定时间和地域范围内以规定方式开展慈善募捐活动。

但中国慈善组织才刚刚起步,不自律现象较严重,社会公信度不高。

因此,对慈善组织的公开透明和监管也不能放松,政府在降低门槛的同时,也需加强对募款的管理,特别是动员社会力量加强对慈善组织的监督,加强行业自律建设。通过为慈善组织评级、定期评估来促进慈善组织的发展。

健全法律保障

邓国胜认为,未来最理想的方案是,政府通过修订《基金会管理条例》,改革现行基金会的双重管理体制,无论是非公募基金会,还是公募基金会都取消业务主管部门,直接到民政部门登记注册。再则就是制订《慈善法》,降低慈善组织的登记门槛,适度放开慈善组织的公募权,通过法律手段来保障捐赠人和慈善组织的合法权益。

于2007年推出的壹基金,是挂靠在中国红十字会下的慈善计划和专案。这仿佛为它今天的发展埋下了一颗不安定的种子。

壹基金诞生之初,就倡导“壹基金,壹家人”的全球公益理念,推广每人每月1块钱,一家人互相关爱彼此关怀的慈善互动模式。如今,它募集的善款已超过2.7亿元人民币。

南都公益基金会秘书长徐永光指出,对于推行“小捐赠大公益”这种大公募概念的壹基金来说,和中国红十字会的合作曾是值得肯定的创新,但挂靠的形式显然已无法满足壹基金持续发展的需求。

今年6月,在壹基金公益研究院成立当日,李连杰坦言,做公益比当明星累多了。他曾在多个场合称,自己不是装孙子,而是真孙子,“在过去的三年里,真的可能是过去20年累积的能量的释放,很累。”李连杰曾提及,他想创立一个民间有身份的中国公益基金会,能更方便募集善款。他透露,当壹基金和世界卫生组织、联合国发展署、克林顿基金会等合作时,因没有自己的身份,而陷入尴尬境地。

一挂靠在某公募基金会下的专项基金负责人沈女士,对这种没有独立身份的处境深有感触。沈女士指出,专项基金无独立公章,所有想要从事的公益活动,都必须通过主管单位盖章同意。然而,这一过程却异常繁琐,往往一件事情要盖很多章才能办下来。比如,他们的一个公益合作项目,曾历时半年才最终通过。那段时间,她每天要打几十个电话。“如果主管单位领导出差了怎么办?等他回来再盖章?”沈女士指出,身份的不独立让专项基金无法自由施展拳脚。

壹基金的身份困扰,慈善业内人士都知道。然而,当李连杰在《面对面》中首次向公众吐出苦水,并提及壹基金计划有中断的可能时,民众开始为壹基金做出各种猜测:壹基金计划真的办不下去了?还是和中国红十字会的合作出现了问题?

壹基金工作人员称,公众对壹基金可能中断的说法存在误读。李连杰本人曾希望经过三年努力,实现壹基金身份突破,却被误解为了“三年大限”,“我们与中国红十字会的合作没有三年之限。”目前,壹基金的各个慈善公益项目,都在按计划开展。壹基金工作人员指出,李连杰在《面对面》主动说起此事,是希望通过壹基金的发展成长以及面对的困境,引发社会的关注和探讨,从而找出解决民间慈善组织身份问题的有效方式。

据业内人士透露,今年年初,壹基金开始在民政部办理公募基金会申请程序,希望给壹基金一个独立合法的身份。

“壹基金要做公募基金会,就一定会离开中国红十字会,双方已多次谈到分开。”业内人士认为,这种分手不是“离婚”,而是“嫁女”,壹基金成长起来了,中国红十字会把它嫁出去,让它成家立业。截至昨日,中国红十字会尚未就此做出回应。

壹基金工作人员称,一旦公募基金会注册下来,李连杰希望通过专业团队来管理基金会。这也印证了《面对面》节目中李连杰表达的意思:如果公益基金会最后能批下来,他就卸任,将基金会交给一个集体管委会领导。“什么时候你看不到李连杰在壹基金、在研究院,那就是壹基金的梦想,走向专业化了。”在壹基金研究院成立大会上,李连杰道出壹基金的奋斗目标。

据徐永光了解,此次申请公募基金会中,李连杰将不会成为会长。出任基金会理事会的,将是一批大企业家,而这些人,大多是壹基金公益研究院的理事会成员。

但目前,壹基金的公募基金会申请遭遇不顺。徐永光称,他还不太清楚其中原因。但他猜测,对于拥有民间身份的壹基金来说,想要做像中华慈善总会那样涉及范围全面的公募基金会,而不是专于某个领域,审批难度会增大。

正如李连杰在《面对面》中提及,“每个人都觉得是好事,但还是没办法解决一些问题,这是比较费心的事情,所谓头发会白的事情。”壹基金工作人员说,申请办公募基金会,这件事得到很多人鼓励,但事实上仍有些问题难以解决。

因此,壹基金公募基金会的申请最终能否审批下来,壹基金工作人员表示,目前仍在等待中。

目前国内的基金会分两种,公募和非公募。公募基金会有权向公众募捐,而非公募基金会无权向公众募捐。中国只有极少的民办公募基金会的先例。

我国共有基金会1977家,其中公募基金会接近1000家,这里包括各省的红十字会。而非公募基金会因国家的鼓励政策,从2004年第一家至今,已发展到900多家。

民政部民间组织管理局基金会管理处处长刘忠祥指出,这几年,公募基金会增长率远远低于非公募基金会增长,因为国家从政策上鼓励非公募基金会,而对公募基金会不抱鼓励态度。“991家,这个数量已经够多的了。”

刘忠祥指出,因公募是向社会募捐,基金会数量太多的话,可能会造成公众对慈善捐助的反感。

但刘忠祥也强调,并不是限制公募基金会发展,因目前有影响力的公募基金会不占多数,因此,首先应让现有公募基金会发展好。如果有做得好的民间慈善组织想做公募基金会,还是可以通过的,并不是一棒子打死。

北京师范大学壹基金公益研究院院长、民政部社会福利与慈善事业促进司原司长王振耀指出,我国的公募基金会不能从数量上衡量,而应以符合条件标准来衡量。“要做公募,就要符合行政管理标准。”

我国现有基金会才1800多家,与美国近10万的数量相比,相差甚远。其实,老百姓的慈善热情从2008年汶川地震开始,一直是高速发展的。只是日益增长的热情却和现有的体制呈现出很大反差。

在记者接触过的慈善业内人士中,所有人都指出,已有的公募基金会绝大多数是由政府各部门创办,具有浓厚的官办色彩。

“慈善本就属于民间的事,应该还归于民间。”徐永光认为,慈善由政府来做,是政府的越位行为。政府自己又做裁判又做运动员,就会造成监管缺位。公募基金会长期保持官办色彩,会出现很多问题。

比如,政府会利用其行政权力进行捐赠摊派,这是经常出现的被慈善和被捐赠现象。而慈善机构一旦有行政级别,那么,慈善机构的官员首先就是对政府负责,“为保护乌纱帽,肯定要听政府的。”

另外,经常利用政府的行政权力来做慈善,这种慈善组织就不是以透明度和资金管理效率来取胜,造成了慈善产业内部的不公平竞争。在这种体制下,很多公募基金会就经常不把保护捐赠人的情绪、尊重捐赠人的权利放在最重要位置,不利于激发公众的慈善热情,也不利于慈善文化的传播。

而民间的公募基金会,在筹款和资金的使用上,一定会非常注重透明度和资金使用效率,它只能以此来取胜。这无疑会对已有的绝大多数公募基金会造成压力和挑战。

在美国,慈善组织达到150万个,这个数字,中国目前难以望其项背。在这数字中,基金会有9万多家。但这些基金会绝大多数都是私人基金会、家族基金会、企业基金会等。

只有700多家社区基金会和拥有1400多家会员的联合之路带有公募性质,只占基金会总数不到1%。在美国有些州,慈善组织如果要进行公募活动,每年只要能得到政府的行政许可,就可以进行公募。

2014年,全国共有基金会4117个,比上年增加568个,增长16.0%,其中:公募基金会1470个,非公募基金会2610个,涉外基金会9个,境外基金会代表机构28个。民政部登记的基金会(含涉外基金会)227个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠374.3亿元。全年对基金会作出行政处罚13起,取缔1起。 [1]

根据基金会中心网的公开数据,截至 2015 年3 月8 日,中国公募基金会1496 家,与2013 年底相比,新增89 家。

(1)募捐对象不同:

公募基金会:可以直接面向公众募捐;

非公募基金会:不直接面向公众募捐。

(2)募捐活动的地域范围:

公募基金会:分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。全国性公募基金会的公开募捐活动可以在全国范围内开展,地方性公募基金会的公开募捐活动只能在登记注册地行政区域内开展。

非公募基金会:因不面向公众募捐,所以无地域限制。

(3)登记注册的原始基金(单位:人民币):

公募基金会:全国性的不低于800万元,地方性的不低于400万元;

非公募基金会:不低于200万元。

(4)登记管理机关:

公募基金会:全国性公募基金会由民政部民间组织管理局负责登记;地方性公募基金会由省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记。

非公募基金会:省、自治区、直辖市及以上的人民政府民政部门都可以登记。(但是原始资金超过2000万,且发起人向民政部民间组织管理局提出申请设立的,可以去民政部民间组织管理局登记)

(5)名称:

①基金会名称应当反映公益活动的业务范围。

基金会的名称应当依次包括字号、公益活动的业务范围,并以“基金会”字样结束。

公募基金会的名称可以不使用字号。

②全国性公募基金会应当在名称中使用“中国”、“中华”、“全国”、“国家”等字样。非公募基金会不得使用上述字样。

地方性公募基金会和省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的非公募基金会应当冠以所在地的县级或县级以上行政区划名称。冠以省级以下行政区划名称的,可以同时冠以所在省、自治区、直辖市的名称。冠以市辖区名称的,应当同时冠以市的名称。

③公募基金会的字号不得使用自然人姓名、法人或者其他组织的名称或者字号。

非公募基金会的字号可以使用自然人姓名、法人或者其他组织的名称或者字号,但应当符合以下规定:

(一)使用自然人姓名、法人或者其他组织的名称或者字号,需经该自然人、法人或其他组织同意;

(二)不得使用曾因犯罪被判处剥夺政治权利的自然人的姓名;

(三)一般不使用党和国家领导人、老一辈革命家的姓名。

(6)关于近亲属关系人员在理事会任职的问题:

用私人财产设立的非公募基金会,相互间有近亲属关系的基金会理事,总数不得超过理事总人数的1/3;其他基金会,具有近亲属关系的不得同时在理事会任职。

(7)法定代表人问题:

公募基金会和原始基金来自中国内地的非公募基金会的法定代表人,应当由内地居民担任。

(8)每年用于章程规定的公益事业支出:

公募基金会:不得低于上一年总收入的70%;

非公募基金会:不得低于上一年基金余额的8%。

(9)接受社会监督:

在信息披露方面,公募基金会负有更重的义务。公募基金会组织募捐活动,应当公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划。在募捐活动持续期间内,应当及时公布募捐活动所取得的收入和用于开展公益活动的成本支出情况。募捐活动结束后,应当公布募捐活动取得的总收入及其使用情况。非公募基金会由于不存在公开募捐活动,因此信息披露要求相对较低。


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