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管制失灵

现代管制活动最早出现在1887年美国对铁路业的方案,它为自然垄断的管制奠定了法律基础。

现代管制的确立

十九世纪末,正是美国市场经济发展呈现巨大变革的时期,在这个时期中,市场的自然垄断产业逐渐形成,公共产品和公共服务也逐渐受到了人们的关注。1877年,美国缅因州和伊尼诺斯州对谷物传输和仓储建立了费率标准。1887年,由于铁路公司对不同消费者实行歧视性定价,联邦贸易委员颁布了联邦贸易法案(ICC法案),对铁路实行费率管制。它在很大程度上体现了管制原则,即个人的自利性追求必须以不影响社会利益为基础,为阻止垄断者榨取消费者剩余提供了法律基础。此后随着联邦贸易委员会对美孚石油公司、美国烟草公司、美国钢铁公司、IBM公司等反托拉斯的调查 ,管制的边界不仅仅扩展到公共事业部门,甚至一些竞争部门。在1933-1940和1973-1980期间,联邦管制权力都获得了极大的扩展,其范围几乎涵盖了美国所有的产业部门。在这一阶段中,以公平公正为目的资本回报率管制和完全成本补偿方式也在实践中得到了确立和实施。

以私有化为导向的放松管制

20世纪70年代以后,管制出现了改变,一方面,技术变革促使了传统的自然垄断部门的产业链发生了巨大的变化,原有企业内规模经济的产业可以通过企业之间的分工和专业化进一步扩大和加深产业的发展,网络经济成为该类产业的另一个重要特征。另一方面,实践和理论都广泛地存在对现有管制方式的批判,如政府决策能力的怀疑、管制方式的低效率以及管制体制的代价等,因此,以1980年美国AT&T拆分案为契机,立法机构首先为这些产业颁布放松管制法案,为私有化提供了法律准备。在这次私有化浪潮中,管制机构放松了许多竞争性领域的进入限制,包括汽车、运输、金融等行业,也包括了一些不完全竞争领域,如电信、有线电视、电力、城市供水等公共事业部门。私有化的主要目的在于通过缩小公共部门的范围、作用和规模,改变被管制企业的所有权关系,从原有的政府直接干预转向了由董事会股东形式,改变企业的组织结构和激励结构,促使被管制企业提高效率,追求赢利目标。增大现有公共部门在资产利用上所承受的市场压力。迫使公共部门进行新的结构重组,促使其与私有部门展开竞争。

引入竞争的管制改革

到90年代初开始,私有化浪潮开始衰退,私有化尽管在一定程度上缓解了西方国家经济的衰退,但它并没有根本地解决这些产业利润目标和社会目标的内在矛盾。在这种条件下,美国以及其他西方国家又都不同程度地开始了管制改革。一方面,规范和缩小管制的范围和权限,重组管制职能。在许多自然垄断的公共产品领域采取了投标权竞争和不对称管制方式,鼓励进入。其次,从限制性进入的经济性管制转向社会性管制。改变原有以资格审查、数量限制和许可证等限制性进入的方式,放松了管制的经济进入范围,但大大加强了质量、环境和最低服务水平等社会性管制。另一方面,在管制方式上也进行了较大的改变。改变了以往将管制和竞争相对立的思想,逐步建立了竞争性的管制框架。强调管制和竞争关系的相互依赖性,机制设计的目标是建立更有竞争力的环境,而不是替代竞争。在电信拆分之后,产业链条的核心层仍然受到了政府较为严格地价格和进入管制,在核心层基础上的相关产业部门都逐步建立了在管制机构和政策指导下的“竞争”,称为有限度的竞争 。管制机构采用了激励性定价方式,从资本回报率管制转向了最高限价管制,使得管制体制更加具有弹性。以电信为例,美国以公平竞争为指导,采取了较为激进的改革措施,基本放开了进入管制和价格管制。英国则以提高效率为中心,采取了较为慎重的方式,在实行了七年的双寡头竞争后,逐步放开市场。日本则在政府主导型的市场体制下,对不同类型的电信采取了分类管制的模式。

传统理论的管制概念关注于管制的行政性工具和过程,管制者和被管制企业之间是一个命令式的服从和被服从的关系,实质上强调了管制者是社会福利最大的实际代理者。这种逻辑忽略了管制的合约性质,即提供公共产品和服务的被管制企业对这种命令的合意程度 。在以市场机制为背景,公司化的企业为主体的条件下,这种逻辑必然会带来许多低效问题。

强调管制的合约关系,在于表明管制者和被管制企业之间的交易特征。由于管制合约涉及到管制机构与被管制企业之间一系列的合同关系,签订合约的主体是政府授权的机构和相关当事人,在法律意义上已经不再是私人之间的交易达成。在以英美为主的普通法系国家中,管制合约是先验存在的,它和普通的合约没有什么区别。但以区分“公法”和“私法”为主的大陆法系中,由于政府授权的管制机构与相关当事人之间的地位不对等性和签约中的不自由性,合约的性质和特征与普通合约大大不同。

(1).管制合约的平等性和自由性

从法律角度上,管制合约从属于行政合约范畴,康芒斯称为“有管理的合约”。但这并不意味着政府和相关当事人形成的只是以命令和强制为特征的权力服从的行政关系,没有地位对等可言;也不意味着管制缺乏讨价还价的权利处分基础,不能享受合约自由。首先,政府在公共事业领域中,存在大量地法律没有认定的政府应有的权利及公民应尽的义务,这些需要政府和相关当事人协商解决。随着行政程序的改革,传统以命令和服从的管理方式也逐渐转向以互动性的协商的服务模式,这些为管制合约的成立提供了平等性的基础。

其次,90年代以来,行政管制过程已经发生了很大的变化,从单纯的消极管制转向积极管制。在不与法律相抵触的情况下,政府可以直接根据组织法规定的权限主动追求目标,在程序性和灵活性原则下,行政机构享受一定的处置权,可以根据时事需要选择适当的行政手段,甚至可以通过法律赋予政府签订行政合约的权力,这些都为政府签订合约提供了权力基础 。因此既遵循依法行政,又具有根据具体情况进行调整的处置权,是现代管制遵循行政法律的一种体现。

(2).管制合约的特殊性质

管制合约的特殊性质体现在其合约的主要目的是服务于公共福利,在这个基础上,提高生产、配置和技术效率。因此,管制合约存在了平等性和不平等性,自由性和不自由性的内在矛盾结合。

首先,事实的不对等性体现了管制合约中管制机构的主导地位。管制机构通过这种不对等性的地位,有利于诱导被管制企业实现管制目标,即社会福利最大化。其次,管制机构受法律约束的非自由性对于以政府行为职能为特征的行为是必要的,否则就会导致行政的商业化。因此,尽管具有一定的管制权限和讨价还价空间,但这种空间和自由度比普通合约大大减少了。

市场失灵尽管为政府的管制干预提供了种种理由,但这并不表明管制一定是有效率的。“无数管制的立法所能证明的只是人们希望管制,而并不能为事实上的管制提供确切的证据” 。从上述管制发展的历史过程中,不难发现管制仍然存在一系列问题没有得到很好的解决。

管制政策的对策性低效率

不论政府采取何种类型的管制政策,被管制企业都会相应地采取对策,以寻求自身利益最大化。这种行为实际上扭曲了原来政策的导向和效果。七十年代时期,各国为满足普遍服务的目标,维持低价格,使许多被管制企业出现亏损,但这部分亏损通常由政府补贴。给定政府必然补贴的条件,被管制企业就会采用一些对策性的措施,来骗取补贴,维持亏损。因此,如果补贴是建立在有效率的定价基础上,补贴是一种正常的结果。但如果补贴对企业产生了低效率,则补贴本身就出现问题。

从生产角度看,这种对策性结果反映在被管制企业经营状况和努力程度低下。由于许多被管制企业长期处于产业的垄断地位,缺乏竞争意识。出现了被管制企业的管理成本高,公共企业在用人方面缺乏灵活性,导致生产能力不能充分利用等等问题 。从配置角度看,低效率表现为被管制企业根据回报率管制的目标和限制,实行对策性策略,使企业呈现出过度投资,即过度资本化的倾向 。在许多被管制产业部门中,被管制企业采取了扩大资本投资,缩小劳动人数的方式,导致了低效率的配置结构。

因此,一方面补贴弥补被管制企业边际定价导致的损失,另一方面,被管制企业由于企业内部的成本不能得到完全地证实,有意维持和扩大亏损,以进一步索取补贴。在这种条件下,原有的管制政策本身就出现了矛盾。

管制决策机制和执行的代价

由于管制政策大大影响了厂商和消费者的利益分配,被管制企业就可能通过“院外活动”或者“政治租金”通过对立法机构、参议员游说,以影响管制政策的制定。寻租直接导致了社会福利的损失,许多学者对其进行了大概的估计。如下表。

管制的代价还体现政府机构的效率损失中。由于政府管制机构的决策和行为的垄断优势,不仅仅表现为政府的裁决权力(包括立法和司法机构),还体现在管制机构在具体政策执行中的处置权力,这种管制机构的处置权(discretion power)很少也很难受到完全的控制和监督,因此权力滥用和过度成为各国管制机构普遍表现出服务效率低的总体特征 。

这些由于管制机制导致的配置效率损失,称为“管制失灵”。管制本来的目标是消除垄断势力和保证社会福利,但由于管制失灵,管制政策本身却成为政府过度干预,维护垄断市场的维护者,体现了管制机制内在矛盾。在传统的主流管制理论中,由于管制者是被假定追求社会福利最大化的制定和实施者,被管制企业的成本相关信息是不需要任何代价就可以获得,天然假定了管制者是恩惠、全能的和全知的,被管制企业是天然地有动机将利润目标与社会目标结合并保持一致,势必导致了对这些问题忽略。

从合约角度看,传统的主流理论仅仅关注成本基础上的管制最优实现问题,忽略了合约设计本身的信息、合约双方的交易成本和执行成本。这种管制方式势必会导致在实际过程中出现的对策性的低效率、寻租和官僚成本等诸多问题。根据合约理论的分析思路,管制失灵问题实质上是合约激励性的扭曲。管制政策导致的被管制企业对策性的低效率,实际上是合约设计的激励性扭曲。即管制合约在设计过程中没有考虑信息约束,由此导致了被管制企业激励性的失衡。管制决策和执行机制的代价,实际上是合约的签约成本和执行成本的体现,这些成本受到了不同类型制度环境的约束。

治理方式与管制边界的不匹配

在进入管制方式选择上,传统的管制方式强调了规模经济的生产条件,这只是为管制确定了技术边界,它忽略了自然垄断基础产业的交易维度,尤其是资产专用性导致的沉淀成本因素的变化。

威廉姆森在解释混合治理过程中,强调了交易维度对合约方式选择的作用,特别是资产专用性条件。在不同的交易维度条件下,各种治理方式的有效性是有边界的,决定这一边界的重要因素就是资产专用性程度。如果一种治理方式被不适当地用到不适用的边界,就容易引起错置,导致边界失灵。从动态的角度看,如果专用性性质发生了变化,这种治理方式也应该发生相应的变化。

被管制产业的生产过程主要表现为生产 网络传输 配置等三个主要环节。因为网管建设具有独占性、难以转移和高沉淀成本,各产业资产专用性突出表现在网络传输环节上。由于技术和交易的约束,生产和配送环节也被传统的管制作为管制对象纳入到管制边界之中,这里的假定是产业部门内的各链条之间在技术和交易上是不可分的。实际上,资产专用性随着技术进步和需求的发展,已经发生了很大的变化。在这种条件下,如果仍然采用原来产业范围作为管制的边界,管制就会由于治理方式不匹配出现的失灵。

信息与管制合约最优设计

传统的管制设计主要讨论了成本基础上的设计。强调了最优设计的技术条件,即生产技术条件。它实际假定了管制和和被管制企业的信息是完全和对称的。实际上,管制者在制定各种管制政策过程中,不可能完全观测到被管制产业的所有相关信息,包括被管制产业相关的需求、价格、成本以及各厂商之间的策略等,信息约束限制了管制政策的效率 。这种由于管制者和被管制产业处于不对等的信息地位,被管制产业拥有自发的信息优势,称为管制的信息不对称。

习惯上,它有两种信息约束:努力的信息约束和能力的信息约束。努力约束是强调了被管制企业不被观测到的内生变量,即企业生产投入的时间和工作强度。由于这种努力程度是内生于企业之中,不能被管制者观测,由此导致了企业的“偷懒行为”的道德风险问题。能力约束是强调了企业具有比管制者更多的相关信息优势。这种信息包括了企业的技术选择、实施生产目标的难度以及外生的需求,由于这些信息管制者不能完全观测,被管制企业会以“讲假话”或事前选择来榨取信息租金,由此导致了“逆向选择”的结果。因此,在内生的信息不对称条件下,决策者需要通过设计激励机制,诱导被管制企业“不偷懒”。在外生的信息不对称条件下,“讲真话”则成为激励设计的关键内容。

在目前管制的环境条件下,管制者在建立合约过程中处于信息劣势,突出表现为:从信息流程看,管制者和被管制企业是上下层面的关系,管制者是界于产业之外;从产业性质看,由于大多数被管制企业的自然垄断特性,其企业规模都是呈现出纵向一体化,产业链条内部分工导致了信息扩散受到更多的阻碍。传统的定价和补贴的管制设计仅仅局限在公平基础上的目标,忽略了信息问题,仅仅将企业作为投入产出的生产函数,这就忽略了对被管制企业效率的激励,因此必然导致被管制企业说假话和努力程度的低效率。

制度环境与管制的决策和执行

传统的理论没有涉及到管制方式中的行政约束。实际上管制合约的行政约束主要是管制面临的特定的政治程序。由于管制是政府干预微观经济的工具,因此它必然受到政府立法、行政机构影响。不同制度框架、不同的工作效率和组织成本的行政机构都会左右管制的制定和实施。首先,立法机构限制管制范围和管制者权限。如美国联邦贸易委员会(FCC)和州际贸易委员会(ICC)、英国贸易产业部(DTI)和电信管制委员会(OFTEL)都是通过立法机构授权,各相关法律同时约束了管制的主要内容和程序。其次、管制合约具有法律效力,它既受到法律保护,同时又要求在签定管制合约过程中实现相关法律程序,如听政会制度。再次,管制合约受到行政程序的约束。管制合约的最终实现是由管制机构协调和完成,管制机构官员和其行政程序必然对管制合约产生影响。最后,由于政府在制定相关管制合约过程中,期限不是无限的。政府不可承诺性的特征主要表现在代议制多党执政的国家中,由于各党派代表的利益阶层不同,因此可能会对被管制产业采取不同的管制方式。

上述管制合约的环境维度决定了管制者和被管制产业的相关特征。对于被管制产业来说,自然垄断的技术特征、大批量的交易次数、程度高的资产专用性决定了市场自由定价机制不可能实现。对于管制者来说,他们将面临着信息约束和行政、法律约束。这些特点决定了管制合约的激励设计和实现不是仅仅通过设定激励性方式或者放松管制就能够完成的,它是一个系统工程。

从上述分析,管制失灵的根源在于两个方面,首先由于激励性扭曲导致的制度设计的失效,产生激励性扭曲的原因在于信息租金、资产专用性等等内生或者外生的因素,其次制度设计与制度环境不相容导致的资源误置。其原因在于不同类型的制度环境适应于不同类型的制度设计。

由于不同的因素导致了不同类型的管制失灵,因此,寻求降低管制失灵的主要途径也存在一系列差异。目前主要存在以下几种方式:

显示性激励和多元化的治理方式

就管制设计的层面看,引入多种治理工具是缓解被管制企业激励扭曲的根本途径。由于在自然垄断的公用事业领域,不存在单一均衡,而更多地多层次均衡 ,市场竞争以及非市场合约(如投标、价格管制、多样化的长期合约)等等的治理方式多种治理工具能够激励和约束不同类型的被管制者的行为。其根本的好处在于有利于被管制企业显示信息。例如在传统的管制下,管制者与被管制企业之间仅仅存在一种类型的合约(如资本回报率管制),在引入市场竞争条件下,许多国家放弃了传统的管制方式,采取了最高限价方式。实际上,这两种管制方式,各有优劣 。

理论表明各种激励性合约都是有代价的。强度高的激励性合约,租金高但有生产效率;强度低的激励性合约,租金为零但缺乏生产效率。由于信息不对称的因素存在,代表社会福利的管制者无法完全剥夺生产者的租金,这种租金是体现了“信息租金” 。由于信息不对称程度广泛存在,被管制企业获得的租金很难通过合约进行完全榨取 。因此,合约在设计上就需要考虑如何将被管制企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来,这也是多样化合约存在的主要理由。针对不同类型的企业进行多种合约激励的设计,低成本的企业可以选择激励强度高的合约类型,而高成本的企业则选择低强度的激励性合约在不同的制度环境中存在不同的作用。企业根据自身不同的情况选择不同类型的合约,实际上就显示了自身的激励信息。

制度环境与“管制管制者”

“管制管制者”的思想早在20世纪60、70年代就已经得到了大量的讨论。由于管制体现的效率更为深刻地表现为管制的决策和执行,因此,管制的政治层面对管制失灵负有更多的责任。由于在代议制条件下,集体决策的有限理性和内在的缺陷,政治目标与社会福利目标是不一致的,政府(国会)不能有效地搜集、处理和配置信息。利益集团一方面在政治决策过程中起着信息中介的作用,另一方面,利用它独特的优势对管制决策施加影响。因此,管制的实际目标并不代表了公众的共同利益取向,而是利益集团之间谈判的结果。在给定弱政府的条件下,利益集团将左右管制合约的激励结构。在位企业和大集团的利益集团就有可能与管制者合谋,阻止新企业进入,共同榨取消费者剩余。

事实上,政策制定过程与交易成本和信息不完全有着密切联系。纳入到委托代理的分析框架中,管制政治过程被视为复杂的代理关系集,每一个链条都涉及到多层委托和多层代理。政治官员作为选民的代理者,管制机构作为政治官员在政府的立法和执行部门的代理,在法律框架下,形成相关的内部责任授权形式。总体上,这种制度结构主要是为平衡公民政治偏好、政策决策者及其代理人关系而形成的制度安排。在每个层面上,代理人是否符合委托人的利益目标取决于:代理人和委托人的利益一致性,委托人监督代理人绩效的成本及委托人为激励代理人行动的强制权力。事实上,多层次和庞大的官僚机构使管制者在实现管制目标上面临着巨大的激励成本。

就其本身来看,剀威特和麦库宾斯 讨论了激励管制者所使用的四种一般措施:

比较多个代理人可能行为来减少逆向选择问题。

如果代理人是唯一的,代理问题的激励就取决于如何为机构分派管理责任而非谁来代理,即确定特定法规的管辖范围,界定执法的程序要求。在麦库宾斯 认为“由于限制了可供选择的管辖目标范围,国会强化了对决策的控制。通过限制潜在管制目标范围,国会也就限制了官僚的大量自主决策,使它自己免受机构操纵和利用”。界定执法程序的要求则涉及对听政过程、取证负担以及复审标准和证据的具体规则。程序要求越严格,对机构自主权的限制也就越大。

对于管制机构拥有相当大的自由处置权,特别是在产出难以定义时,减少道德风险的监督是有代价的。这就产生了两个问题:怎样监督,花多大代价监督。麦库宾斯和施瓦茨 提出了警察巡查和火警的两种方式。警察巡查涉及巡视、探查以及其他直接监督和汇报手段。它对于处理突法性事件是有效的。火警则在第三方,主要是利益集团的受益人对管制机构的监督,由于他们具有承担这些成本的激励,这就减少了监督的成本。对于监督代价的问题,国会可以根据能否承担成本赋予管制机构不同程度的自由处置权。由于完全规定一项法规的管制范围、执法程序以及其他特征严格要求管制机构是困难的,因此只有当存在高的管制政治成本时,立法者就通过授权将责任转嫁给机构。

寻求一定的权力以否决或者阻止特定代理机构代表其他利益集团进行行动。尽管机构检查可以保护委托人,但需要以一定灵活性及效率为代价。

实际在解决激励管制者的问题上,就其内涵来看,已经远远超出了公用事业部门管制改革所能涉及的范围,它更为深刻地表现为对政策决策过程的重新审视和重新治理。


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