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国家金库

国家金库简称“国库”。国家财政收支的保管出纳机构。国家既可以在财政机关内部设立独立国库,又可委托国家银行代理。我国实行由中国人民银行代理国库制。根据1985年7月国务院发布的《中华人民共和国国家金库条例》规定,国库机构按照国家预算管理体制设立,原则上一级财政设立一级国库。中央设总库,即中央国库;省、自治区、直辖市设分库;省辖市、自治州设中心支库;县和相当于县的市、区设支库;支库为基层库,支库以下设国库经收处,由当地专业银行办理,受支库领导。各分库、中心支库和支库都属地方国库,是总库的分支机构。为了节省人力、物力,中央国库和地方国库实行两套机构,一套人员的办法。国库业务实行垂直领导。各级国库主任由该级中国人民银行行长兼任,副主任由主管国库业务的副行长兼任。 [1]

国库是随着人类社会的进步、社会生产力水平的提高、国家的产生而发展起来的,是社会生产发展到一定阶段的必然产物。随着生产力的发展和物物交换的出现,产生了私有制,逐步形成了阶级和阶级剥削,社会开始分裂为奴隶主阶级和奴隶阶级。统治者为了执行国家职能,因此向公民征税。捐税是国库收入的最初形式。也就是说,有了国家,有了财政,必然要有国库。在中国黄帝、尧、舜时代,税赋现象发生渐多,到了禹的时代,才传说有不少财政的现象。公元前11世纪,周朝建立后,设有大府、玉府、内府、外府等专司府库之职,专门负责管理各种财务的出纳。从国库职能作用来看,这便是中国最早的国库雏形。

《预算法》第四十八条规定:①县级以上各级预算必须设立国库,具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。②中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依据国务院的有关规定办理。③各级国库必须按照国家有关规定,及时准确地办理收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。④各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。⑤各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。

根据《国家金库条例》的规定,国库的基本职责有:

(1)办理国家预算收入的收纳、划分和留解;

(2)办理国家预算支出的拔付;

(3)向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况;

(4)协助财政、税务机关督促企业和其他经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项,对于屡催不缴的,应依照税法协助扣收入库;

(5)组织管理和检查指导下级国库工作;

(6)办理国家交办的同国库有关的其他工作。 [2]

国家金库负责办理国家财政预算资金的收入和支出的机构。国家的全部预算收入都由国库收纳入库,一切预算支出都由国库拨付。从世界各国的情况看,国家财政预算收支的保管出纳制度分为金库制和银行制两种。金库制又分为独立金库制和委托金库制。独立金库制指的是国家特设经管国家财政预算收支机构,办理国家财政预算收支的保管出纳工作;国家不单独设机构,而是委托银行办理国库业务的称委托金库制。银行制是指国家没有金库机构,由财政部门在银行开户,将国家的预算收入作为存款存入银行进行管理。 [3]

每个国家都有自己的国库制度。

日本的国库由财务省主管,但绝大部分具体业务委托中央银行日本银行来实施。

1993年,俄罗斯政府颁布了建立联邦国库的政府令,在俄财政部设立了联邦国库管理局,委托中央银行具体管理。美国的国库预算由财政部管,但财政部主要是管理资金的使用,具体保管是由美国国库局来执行。美国国库局是财政部的下属单位,具体负责印制美元、铸造硬币、灌注金锭,以及保管这些钱财,是美国政府真正的“钱袋子”。

中国国库负责办理国家财政预算资金的收纳、划分、留解、退付和库款支拨等各项业务。说白了,作为国家的“钱袋子”,国库是中央到地方各级财政从收入到发放出去搞建设、惠民生之前的财政资金存放地。财政部国库司巡视员娄洪解释,这个钱都是来自于老百姓、企业缴纳的各种税收,最后钱都进了这个账户。花钱的时候,每一笔钱能不能花、花到哪去都是人大批准的,操作上再由财政部门根据这个批准的,由财政部门或者财政部门授权各个单位发出支付指令。 [4]

国库分为财政国库和财产国库两大类。像俄罗斯,所有的财政国库资金收支都是通过财政部在俄中央银行及其分支机构中设立的国库账户进行的。财产国库则是所有国有资产的总和。从这个意义上说,财产国库所存放的不仅仅是黄金、白银这些贵重金属,还包括了形形色色的固定资产。但因为国有土地、政府办公大楼、军舰、飞机等不需要收藏,所以国库里真正需要收藏保管的还是体积小、价值大的黄金、美元和各种债券等。

政府没收的许多私人物品,入了国库后,政府会把它们拍卖,因为政府不保管这些零零碎碎的东西,而是把它们变成货币入库。比如,美国纽约一年就有几次专门拍卖海关没收的东西。

瑞士国库里堆满了黄金是众所周知的事。各国的货币发行量,早已不与它们国库的黄金存量挂钩,但瑞士除外。瑞士国库里始终储备着足够的黄金,因而至今仍然保持着全世界惟一的金本位制。据世界黄金协会最新公布的数据可看出,瑞士国库的黄金储备2590吨,约占世界各国国库黄金总储备量的7.7%。按人均算,瑞士是全球人均拥有黄金量最多的国家。瑞士联合银行贵金属部首席分析师里德向记者表示,瑞士国库中除了黄金、白银等贵重金属和美元资产外,也存有一定数量的欧元、英镑等主要硬通货和外国政府的债券;此外,瑞士国库不仅管理着巨额的不动资产,而且凭着力求盘活富裕资金的原则,还在千方百计地进行着各种金融投资。

在日本国库中,储存的主要是外汇、外国债券、黄金等贵重金属以及国际货币基金组织的特别提款权和世界银行的票据等。据日本财务省1月11日发表的统计数据,截至2004年12月底,日本国库中的外汇储备相当于8445.43亿美元。其中,外国债券折合成美元为6993.98亿;外国货币现金1248.66亿美元,有的存在外国中央银行和国际清算银行,有的存放在日本国内的金融机构,还有的存在外国金融机构设在日本的分支机构;此外,还有国际货币基金组织的特别提款权以及世界银行的票据,一共95.03亿美元。另外还有相当于107.76亿美元的黄金储备。

俄罗斯国库中既存有货币黄金,也有外汇等其他储备,还有一部分黄金、外汇储备存在国外。上个世纪50年代,苏联为了避免石油收益的美元存放在美国被美国政府冻结的危险,将大量外汇收入存到欧洲,形成了脱离美国政府控制的大量“离岸美元”。

瑞士国库里的黄金,部分存放在伯尔尼瑞士联邦政府大楼和联邦议会大厦前面的广场地下深处。它处在地下百米处的防核弹掩体内。除了这座从未对外开放的地下金库外,瑞士还有不少储备黄金的国库是对公众开放的,目的在于炫耀储备之安全,吸引更多的国外托管客户。当你走进任何一家安全系数超过100%的开放金库,都会为如此多的黄金而惊叹不已。1000多公斤重的大金板堆至房顶,来回挪动都得靠重型铲车和起重机,数百平方米的地下室,到处是标有纯度为99.9%的黄金。进入这些金库的人既可观看,也可触摸,还可以购买,但是这一切都是在陪同人员和摄像机的监视下进行的。

瑞士国库的安全程度可称得上世界之最。国库的每个过道和入口处都设有先进的红外线电子检测系统,任何异样的动静和异物都无法逃脱它们的监控。每进一道门都得由分别掌管三把不同钥匙的三个人同时将钥匙伸进锁槽,并经过对持钥匙人身份证、指纹、眼球的红外扫描检测合格后,再输入由数字和字母混合组成的一连串密码,只有上述程序正确无误,厚重的国库第一道门才能开启。然后是只能容纳单人进出的狭小的电子遥控旋转门,若身上带有稍大的物件根本无法进出。对所有参观者和工作人员都实行全天候摄录监控,并拍摄成带子备查。

日本的现金以及黄金储备大部分都存放在日本中央银行的地下金库中。但在部分黄金交易中,只是账面上的来往。

众所周知,美国联邦储备委员会具有黄金储备功能,英国伦敦塔专门收藏珠宝首饰,俄罗斯的国家金库则是两种功能兼具。据俄媒体透露,俄有一个专门的国家金库。它坐落在一幢不起眼的灰色楼房中,电梯陈旧,但每个房间都配备了厚厚的钢制大门,一排排编码的保险箱中存放着各种具有文化和历史价值的珍宝。据报道,有黄金、宝石、首饰、钱币和各类贵重金属。金库内一块黄金就重达10多公斤。截至2004年11月1日,俄央行持有的黄金价值约37亿美元。此外,金库中珠宝的比重也很大,所藏的各类宝石大约有9000种。存放的各类琥珀,都是极品。据介绍,为了严格保持特定的温度和湿度,金库为这些宝石的存放费尽心机,还安排了大批工作人员每天根据宝石的形状、大小、颜色和质地将其分门别类,仔细包装。这里的工作人员是清一色的娘子军。

美国储藏本国黄金的有两个地方:一个在肯塔基州的诺克斯堡,一个在纽约州的西点。两地都是军事基地,都是地下金库。记者曾想到诺克斯堡的金库看看,结果偌大的军事基地,许多地方可以随便开车进入,惟独金库用铁丝网拦住,外人不得入内。至于纽约联邦储备银行的地下金库,主要是存放外国的黄金。

根据瑞士国库管理法,存入国库的黄金不能轻易动用,若要减持国库黄金存量,则必须经全民公决,征得多数公民同意后政府方可动用。瑞士社民党发动议员向联邦政府多次施压,要求政府将过剩的黄金抛售,用所得款项进一步改善养老福利,然而,瑞士国库一次次地顶住了压力,不让动用。

俄罗斯的国库是有进有出。2002年8月,俄财长阿列克谢库德林曾表示,为了偿还外债,俄罗斯打算把存在国库中的珠宝拿出一部分出售换成现金。俄国库的东西进出规定是非常严格的:首先,出售或者转让方式通常是举行拍卖。其次,必须得到总统的批准,拿到总统令才可以开始拍卖。第三,国库的拍卖品主要是“俄国家珍宝储备”中超过10.8克拉的巨型钻石。第四,拍卖形式独特。拍卖品在拍卖会上不展示,竞拍者只能提前一个月去看一眼,拍卖会上各方在特制的信封上写上姓名并在信封内标明报价,谁的报价高谁最后胜出。从2002年开始,俄联邦财政开始进入稳定的盈余期,原来为应对石油降价而建立的稳定基金累计已有近150亿美元,其正考虑动用国库钱财提前偿还外债。

国库的职责是随着经济发展和政府职能的变化而不断变化的,研究、分析国库职责,是风险防范的理论基础经合组织国家国库的主要职责在西方发达的经合组织国家,国库的职责通常主要有以下几项:1.对政府预算包括预算外资金进行广泛、严格的控制。2.处理货物和服务供应商的政府支付。3.管理预算执行过程中的现金流入和流出,包括制定现金计划和发行政府债券。4.对政府资金和其他资产的运作进行账务核算,并负责相应管理信息系统的开发和维护。5.管理并核算政府债务。6.对政府(包括政府所有部门)的银行账户进行广泛而严格的控制。

在20世纪80年代,中国国库的主要职责是:
  1.办理国家预算收入的收纳、划分和留解。

2.办理国家预算支出的拨付。
  3.向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。
  在我国国库事业已发展到建立国库单一账户体系、加入现代化支付系统的今天,其职责主要是:
  1.组织各级国库准确、及时办理国家预算收入的收纳、划分和留解。
  2.为财政部门开设国库单一账户,负责管理国库单一账户;及时办理财政库款的支付、汇划和清算;对商业银行零余额账户进行监督管理。
  3.组织各级国库对财政库款和预算收支进行会计账务核算,按期向政府财政部门、征收机关报送日报、旬报、月报和年度报表,定期与财政部门、征收机关对账。
  4.监督、管理、指导各级国库及国库经收处的工作;监督管理预算资金的收纳、支拨、退付等事项,对其过程中存在的问题提出解决办法;负责国库内控管理,防范国库资金风险,会同有关部门对发生的国库案件及时进行处理。
  5.参与制定和完善国库管理改革办法,指导地方财政国库管理制度改革。
  6.参与修订《中华人民共和国国家金库条例》,修订《〈中华人民共和国国家金库条例〉实施细则》(简称《实施细则》),研究制定国库管理规章制度,并组织实施。
  7.协调财政、税务、海关、审计等部门与国库之间的业务关系;监督检查财政、税务、海关等机关在开户、拨款和退库方面的情况,对违规问题会同有关部门及时进行处理;核查审计、财政等对国库部门检查时提出的问题,落实改进意见。
  8.拟定国库电算化发展规划,会同科技部门编制、开发、推广国库系统计算机程序;与财政、税务、海关等部门协调,做好横向联网工作。
  9.编制国库收支统计各类报表,分析财政预算执行情况,监测国库资金流量与存量的变化情况,预测国库资金变化趋势;调查研究当前宏观经济、财税金融等领域的重大改革对财政资金运行的影响,为更好地实施货币政策、促进两大宏观经济政策的协调提供参考性建议。
  10.参与制定国债政策和国债一级市场的管理,制定国债发行、兑付的制度办法;组织商业银行及其他金融机构的国债发行、兑付、防伪反假工作;对国债发行规模、发行方式、发行条件和社会承受能力调查研究,提出国债发行改革建议。
  新形势下国库的职责在增加,也意味着国库的风险在增加,防范风险的任务在增加,防范风险的责任在增加,这些也考验着国库管理人员风险防范的能力和水平。

中国人民银行经理国库是法律赋予的神圣职责。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国国家金库条例》都明确了这一职责。多年来,各级人民银行通过不断提高国库服务质量和水平,加强国库监管,防范和化解国库资金风险,正确处理改革、发展与稳定的关系,推动国库管理意识创新、制度创新、业务创新和科技创新等,切实捍卫了国家预算收入的真实、安全和完整,保证了国家预算的顺利执行,促进了财政政策与货币政策的协调配合,支持了国家经济与社会事业的健康发展。

建立中国实际的国库体系中国人民银行各分支行坚持依法经理国库,准确把握改革与稳定的大局,经过不懈地努力,形成了以人民银行为主导、商业银行和信用社为补充的较为完善的国库组织体系,为今后国库的改革与发展奠定了牢固基础。截至2003年底,人民银行直接为各级政府设立国库机构3359个,委托商业银行、信用社为政府设立国库机构11768个,全国国库人员达34619人,有力地保障了中央和地方各级政府预算收支计划的顺利完成。建立国库制度体系,推动国库工作规范化中国人民银行总行根据国库事业发展的需要先后制定了《国库会计核算管理与操作的规定》、《关于加强国库监管工作的通知》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等300多项规章制度;地方各级国库结合辖内实际,制定了适合本辖区的实施细则、操作规程、规章制度,基本形成了较为完善的国库制度体系,为更好地履行国库职能提供了制度保障。夯实国库业务基础,完成国家预算收支执行各级人民银行在金融体制改革不断深入及中央银行职能转变的过程中,能够克服工作任务日趋繁重等困难,不断加强国库管理,较好地完成了国家预算收支执行任务。

改革开放以来,全国国库系统共办理预算收支45亿笔,金额40多万亿元;组织发行国债38249亿元,兑付国债12900亿元。为确保国家预算顺利执行,促进国民经济持续健康发展,做出了贡献。建立国库内控和监管体系,防范国库资金风险国库部门不断总结经验,落实岗位责任,完善内控机制, 建立了会计经办人员、会计主管、国库部门负责人和国库主任四级目标管理责任制;规范业务操作行为,增强风险防范意识,严把国库资金进出关口;完善内控机制,加大预算收支执行的事中监管力度,建立了事后监督体制,健全了实地业务检查制度,强化了部门间的制衡机制。20多年来,各级国库共纠正违规拨款、退库及更正等36万多笔,金额3870多亿元;撤销过渡账户64000多个,涉及金额1345亿元,堵住地方截留中央预算收入1560多亿元;加大了国债反假防伪力度,为维护国库资金的安全,确保中央预算收入的完整,发挥了重要的、不可替代的作用。建立收支统计分析指标体系组织开发并推广了国库收支统计分析系统,深入开展了国库统计分析工作,为货币政策和财政政策的制定提供了参考。国库部门努力发挥财政与金融的桥梁和纽带作用,针对国库资金运行对宏观经济、财税金融影响的热点、难点问题,深入实际开展调研,分析国库收支、国债发行兑付情况及对经济、金融运行的影响,反映财政政策与货币政策的实施效果。按照行领导的指示和为了满足有关部门的需求,安排、部署和发展了全国国库库存资金的周报、日报工作,每日汇总、适时统计分析财政资金流量与存量,并不定期编发《国库统计与分析》,为货币政策和财政政策的执行提供信息保证。20年来,全国各级国库部门累计撰写的统计分析材料、情况反映、专项调研课题50000多篇,其中被各级政府采纳的有9000多篇;编写各类国库理论书籍40余部、文件汇编60多本,为切实履行国库职责提供了坚实的理论基础。实现国库会计核算和资金结算电子化人民银行国库部门以改革创新为动力,努力推动国库事业快速发展,努力推进国库业务创新和科技创新,不断拓展国库事业发展的空间。

20世纪90年代初,人民银行国库部门就积极探索,解决国家预算资金上划、下拨的渠道问题,实现了人民银行国库系统内部的纵向联网。为更好地服务于国家预算收支工作,加强财、税、库计算机横向联网和信息互联的建设工作,组织科技、业务人员开发了横向联网程序。且部分省市实现了国库与财政、税务、商业银行之间的计算机横向联网,实现了信息资源共享,大大提高了工作效率和工作质量,为国库部门适应我国公共财政体制的建立奠定了坚实的基础。20世纪90年代末,国库部门抓住中国现代化支付系统建设和人民银行会计业务集中核算改革的有利时机,开展了以国库直接加入现代化支付系统、参加同城票据交换、开通国库内部往来等工作,进一步畅通了国库资金的汇划渠道,大大加速了资金的汇划速度。根据新业务的需求,成功开发并推广了国库会计核算系统2.0版,实现了全国国库会计核算统一化和业务操作的规范化。各级人民银行还不断加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的密切协作,许多地区建立了联席会议制度,及时解决横向联网中出现的新情况和新问题,形成了相互支持、相互监督、团结协作的良好局面。建立国库单一账户体系几年来,中国人民银行国库局积极扩大国际间的交流与合作,与国际货币基金组织、联合国开发计划署、世界银行等机构建立了国际技术援助项目,学习借鉴了其他国家的先进经验,增强了国库在经济社会发展中的作用。20世纪90年代末,中国人民银行在充分研究西方发达国家国库管理经验的基础上,提出了在中国实行国库单一账户改革的思路。人民银行始终站在讲政治、顾大局的高度,积极配合财政部推动国库单一账户制度改革,把这项改革作为加强财政资金管理、提高财政资金使用效率、杜绝财政资金腐败现象发生的重要措施。财政国库管理制度改革的推行,增强了国库在促进经济发展和财税改革中的作用,赋予了人民银行经理国库新的职能。在改革深入实施的过程中,各级国库部门积极参与,主动配合,坚持原则,研究制定国库集中支付后的相关规章制度,会同财政部门确定代理银行,确保了改革试点工作的顺利进行。总之,过去20多年,中国人民银行较好地履行了经理国库的职能,在工作中做到了与时俱进,开拓创新。人民银行经理国库既是历史的沿革和国情所决定的,也具有重大的现实意义。今后,各级行应坚定信心,在充分发挥国库自身优势的同时,不断改革创新,努力实现国库工作为经济与社会发展服务、为各级政府部门服务、为货币政策和财政政策服务的多赢目标,确保国库事业持续、稳定地向前发展。在总结成绩的同时,也应该清醒地看到人民银行的国库工作还存在着一些问题和不足。其主要表现为:部分地区人民银行国库工作中还存在有制度执行不到位、业务操作不规范的问题,防范国库资金风险的任务还很重;国库工作在财政、金融体制改革过程中,不断出现新的情况和问题,需要深入加以研究和解决;国库信息化服务水平还有待提高;国库监管的实效性还需加强;国库理论研究才刚刚起步;还有很多新的国库业务需要发掘、开拓;等等。针对这些问题,各级人民银行在今后的国库工作中,一要增强国库监管实效,确保国库资金安全;二要完善国库会计核算体系,加强财、税、库之间信息互联,提高预算资金结算速度;三要加强统计分析和理论研究工作,为制定、执行货币政策和财政政策提供有价值的信息;四要稳步推进国库改革,积极探索适合中国国情的国库现金管理运行方式。


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