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国务院机构改革方案

改革开放以来,中国已进行了7次国务院政府机构改革,力图降低行政成本,提高行政效率,国务院组成部门已由1982年的100个削减为2013年的26个。

2018年3月13日,国务院机构改革方案公布,根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。 [1-3]

新中国成立以来,党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政机关进行了坚持不懈的努力,进行过多次精兵简政。 [4]

改革开放以来,中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了七次规模较大的政府机构改革。截止到2017年 [4] ,国务院组成部门为26个。 [4]

1982年以来的几次政府机构改革实践,积累了一些宝贵的经验:坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标,把转变政府职能作为机构改革的关键;坚持精简、统一、效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务;坚持机构改革与干部人事制度改革相结合,优化干部队伍结构;坚持统一领导,分级负责,分步实施,从实际出发,因地制宜地进行改革。当然也有一些教训。最大的教训在于忽视了政府的社会管理与公共服务职能。 [4]

1988年4月9日,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,启动了新一轮的机构改革。 通过改革,国务院部委由原有的45个减为41个;直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个,部委内司局机构减少20%。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能,以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。此次改革是在推动政治体制改革,深化经济体制改革的大背景下出现的,其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。

1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门,但从1993年机构设置来看,这类部门合并、撤销的少,保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果,1993年改革时又被拆成两个部机械部和电子部;能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的,1993年改革又撤消能源部,设立了电力部和煤炭部。

1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的,尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是,政府职能转变有了重大进展,其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门

2003年的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革,以科学发展观为价值导向,以建设服务型政府为目的,以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标,以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。正是在这个意义上,党的十七大报告中提出,“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。2003年以前的改革开放时期,政府既创造环境,又在直接创造财富;新的时代发展对政府提出的新要求是,“政府创造环境,人民创造财富”。 [4]

2008年3月11日,十一届全国人大一次会议听取了国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明。这次国务院机构改革的主要任务是,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

2013年2月28日中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《国务院机构改革和职能转变方案》,全会建议国务院将这个方案提交十二届全国人大一次会议审议;2013年3月10日,国务院机构改革方案公布,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个。

习近平总书记在党的十九大报告中就深化机构改革作出重要部署,党的十九届三中全会研究深化党和国家机构改革问题并作出决定。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出,“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,从战略全局和长远发展的高度来认识推动这场深刻变革的必要性,自觉加以贯彻落实。 [5] 2018年3月13日,国务院机构改革方案公布,根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。 [3]

1951年12月,政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,进行了建国以来第一次精兵简政工作。其主要内容有:

(1)调整紧缩上层,合理充实下层;

(2)合并分工不清和性质相近的机构;

(3)精简机构,减少层次;

(4)明确规定干部与勤杂人员的比例;

(5)要求划清楚企业、事业机构和行政机构的编制和开支;

(6)严格编制纪律。这次机构改革以加强中央集权为中心内容。到1953年底,政务院工作部门增加到42个。 [6]

1954年,随着中国政权组织形式的确定和各级政权机关的建立,从当年底开始,用了一年多的时间,对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。中央一级机关的精简包括:

(1)在划清业务范围的基础上,调整精简了机构,减少了层次;

(2)各级机关根据业务需要,紧缩了编制,明确了新的编制方案;

(3)妥善安置精简下来的干部。地方各级机关也进行了精简,专员公署和区公所分别是省、县政府的派出机关,精简比例较大。以后,随依法成立的国务院开始增设机构,到1956年,机构总数达81个,形成了建国以来政府机构数量的第一次高峰。

1956年下半年,中央提出了《关于改进国家行政体制的决议(草案)》。这是第二次较大规模的体制改革和机构改革。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容,通过国务院精简所属工作部门,下放权力,以达到扩大地方自主权的目的。

这次改革一直持续到1960年。1958年,撤销合并了国家建设委员会等10多个单位。经过调整,国务院部委减少8个,直属机构减少5个。到同年底,国务院设68个工作部门。1959年,国务院工作部门又作了进一步调整和撤并,到同年底,国务院设39个部委,21个直属机构和办事机构,机构总数达60个,比1956年减少21个。 [7]

1960年到1964年,为了贯彻国民经济调整的方针,进行了建国后的第三次较大机构改革。

一是先后在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。第一次是1960年7月至1961年9月,主要集中在中央一级机关。这次干部精简以事业单位为重点,对行政部门和事业单位同时进行精简。经过一年多的努力,在机构方面,中央各部门司局级机关减少15%,事业单位减少26%;行政机关精简1.6万余人,事业单位精简6.5万余人。

第二次精简从1962年2月至1964年,范围包括中央和地方各级机关。经过近两年时间的努力,中央国家机关在1961年精简的基础上,又精简了1万人。全国共精简81万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。

二是中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构,到1965年底,国务院的机构数达到79个,为建国后的第二次高峰。 [8]

“文革”中,政府机构发生非正常的大变动。1970年,国务院的79个部门撤销合并为32个,其中13个还由部队管理,达到建国以来中央政府机构数的最低点。1975年,邓小平主持国务院工作,并对各领域进行整顿,与之相适应,国务院工作部门恢复到52个。 [8]

1976年,“四人帮”被粉碎后,鉴于当时经济上已处于崩溃,故沿用并发展了五十年代后期的管理体制和机构设置。到1981年,国务院的工作部门增加到100个,达到建国以来的最高峰。 [8]

党的十一届三中全会以后,中国进入了一个新的发展时期,开始了经济体制改革,对外开放。与此相适应,从1982年开始,首先从国务院做起,自上而下地展开各级机构改革,这次改革历时3年之久,范围包括各级党政机关,是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次改革不仅以精兵简政为原则,而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求,力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件,较大幅度地撤并了经济管理部门,并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织。

1981年,国务院的工作部门有100个,达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要,亟待改革。在同年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中,国务院决定,从国务院各部门首先做起进行机构改革,限期完成。

1982年3月8日,五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质;在精简机构方面,国务院各部门从100个减为61个,人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

这次改革,在领导班子方面,明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质;在精简机构方面,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个;省、自治区政府工作部门从50~60个减为30~40个;直辖市政府机构稍多于省政府工作部门;城市政府机构从50~60个减为45个左右;行署办事机构从40个左右减为30个左右,县政府部门从40多个减为25个左右;在人员编制方面,国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人;省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人减为12万余人。市县机关工作人员约减20%;地区机关精简幅度更大一些。改革之后,国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副,领导班子平均年龄也有所下降,部委平均年龄由64岁降到60岁,局级平均年龄由58岁降到54岁。 这次改革历时三年,是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制,加快了干部队伍的年轻化,是一个很大的突破。但是,由于当时经济体制改革的重点在农村,对于行政管理没有提出全面变革的要求,所以政府机构和人员都没有真正减下来。这次改革是一次有益的探索,加快了干部队伍的年轻化,但没有触动高度集中的计划经济管理体制,没有实现政府职能的转变。

1982年的政府机构改革,其历史性进步可用三句话来概括:一是开始废除领导干部职务终身制;二是精简了各级领导班子;三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。 [9]

在1982年机构改革后,由于没有触动高度集中的计划经济管理体制,没有实现政府职能的转变等原因,政府机构不久又呈膨胀趋势。因此国务院决定再次进行机构改革。

1988年4月9日,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,启动了新一轮的机构改革。 通过改革,国务院部委由原有的45个减为41个(包括:外交部、国防部、国家计划委员会、国家经济体制改革委员会、国家教育委员会、国家科学技术委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动部、地质矿产部、建设部、能源部、铁道部、交通部、机械电子工业部、航空航天工业部、冶金工业部、化学工业部、轻工业部、纺织工业部、邮电部、水利部、农业部、林业部、商业部、对外经济贸易部、物资部、文化部、广播电影电视部、卫生部、国家体育运动委员会、国家计划生育委员会、中国人民银行、审计署);直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个,部委内司局机构减少20%。在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人,增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。但是,由于经济过热,这次精简的机构很快又膨胀起来了。

这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能,以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。此次改革是在推动政治体制改革,深化经济体制改革的大背景下出现的,其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能,科学划分职责分工,调整机构设置,转变职能,改变工作方式,提高行政效率,完善运行机制,加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因,这一命题在实践中没有及时“破题”;再加上治理、整顿工作的需要,原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。

国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如,撤消国家计委和国家经委,组建新的国家计委;撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部,组建能源部;撤消国家机械工业委员会和电子工业部,成立机械电子工业部;撤消劳动人事部,建立国家人事部,组建劳动部;撤消国家物资局,组建物资部;撤消城乡建设环境保护部,组建建设部;撤消航空工业部、航天工业部,组建航空航天工业部;撤消水利电力部,组建水利部;撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局,设立国家技术监督局。 [10]

这次构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的,它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这次改革的指导思想是,适应建立社会主义市场经济体制的要求,按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则,转变职能,理顺关系,精兵简政,提高效率。改革的重点是转变政府职能。

这次机构改革的历史性贡献在于:首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。但从学术观察的角度,1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门,但从1993年机构设置来看,这类部门合并、撤销的少,保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果,1993年改革时又被拆成两个部机械部和电子部;能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的,1993年改革又撤消能源部,设立了电力部和煤炭部。给人的印象是,目的与目标背道而驰。

1993年改革的一个重大举措是,实行了中纪委机关和监察部合署办公,进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。1993年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法,是统筹党政机构设置的重要方式之一。

1993年3月22日,第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据这一方案改革后,国务院组成部门设置41个(包括:国务院办公厅、外交部、国防部、国家计划委员会、国家经济贸易委员会、国家经济体制改革委员会、国家教育委员会、国家科学技术委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动部、地质矿产部、建设部、电力工业部、煤炭工业部、机械工业部、电子工业部、冶金工业部、化学工业部、铁道部、交通部、邮电部、水利部、农业部、林业部、国内贸易部、对外贸易经济合作部、文化部、广播电影电视部、卫生部、国家体育运动委员会、国家计划生育委员会、中国人民银行、审计署),加上直属机构、办事机构18个,共59个,比原有的86个减少27个,人员减少20%。其中撤销能源部、机械电子工业部、航空航天工业部、轻工业部、纺织工业部、商业部、物资部等7个部,新组建国家经济贸易委员会、电力工业部、煤炭工业部、机械工业部、电子工业部、国内贸易部,更名1个(对外经济贸易部),保留34个部、委、行、署。

改革后的综合经济部门中保留国家计委、财政部、中国人民银行等部门。专业经济部门的改革分为三类:改为经济实体的有航空航天工业部,航空航天工业部撤销后,分别组建航空工业总公司、航天工业总公司。改为行业总会的有轻工业部、纺织工业部,这两部撤销后,分别组建中国轻工总会、中国纺织总会。保留或新设置的行政部门包括:对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部;撤销能源部,分别组建电力工业部、煤炭工业部;同时撤销中国统配煤矿总公司;撤销机械电子工业部,分别组建机械工业部、电子工业部,同时撤销中国电子工业总公司;撤销商业部、物资部,组建国内贸易部。

1993年4月19日,国务院决定,将国务院的直属机构由19个调整为13个(包括:国家统计局、国家税务总局、国家工商行政管理局、国家环境保护局、国家土地管理局、新闻出版署(国家版权局)、海关总署、国家旅游局、民用航空总局、国务院法制局、国务院宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局)。办事机构由9个调整为5个(包括:国务院外事办公室、国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院特区办公室、国务院研究室)。国务院不再设置部委归口管理的国家局,国务院直属事业单位调整为8个(包括:中国轻工总会、中国纺织总会、新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国气象局、中国专利局和国家行政学院)。此外,国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

1994年,继续推进并力求尽早完成中央政府机构改革,积极推进地方政府机构改革。重点是转政府职能,并要做好三个方面的工作:一是把属于企业经营自主权范围的职能切实还给企业;二是把配置资源的基础性职能转移给市场;三是把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给市场中介组织。

到1994年底,中国有130多万个事业单位,2600多万从业人员。

1995年,机构改革的工作重点是抓好省级机构改革的方案和市地县乡的改革,制定事业单位机构改革的方案和主要措施,推动事业单位改革的不断深化。事业单位的改革是机构改革工作的一个重点。改革的原则是政事分开和社会化。目标是建立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制和运行机制。重点是搞好事业单位的分类管理。 省级机构改革方案实施的关键在于搞好定职能、定机构、定编制的“三定”工作。市地县乡的改革,要认真做到有利于发展农业和农村经济,深化企业改革,加强党的基层组织建设。

1997年,随着1月国家电力公司的组建成立,政府机构改革进一步深化,国家其他专业经济部门也进一步深化改革,逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改为国家授权经营国有资产的单位,或改为行业管理组织,将原有的政府管理职能转移给政府综合部门负责。 [11]

1998年3月10日,九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

改革的原则是:按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开;按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政;按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行机制;按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。

1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的,尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是,政府职能转变有了重大进展,其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门,共10个:电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样,政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。众多的工业专业经济部门是计划经济时代的产物,在当时的历史条件下,这些工业专业经济部门可以说是资源配置的载体,是落实经济计划的依托。但是在建立社会主义市场经济体制的过程中,这类部门的存在不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用,不利于充分发挥企业的微观经济主体地位。在一定意义上说,撤销工业专业经济部门就是取消了国家与企业之间的“二道贩子”,消除了政企不分的组织堡垒。

根据改革方案,国务院不再保留的有15个部、委。包括:电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、国内贸易部、邮电部、劳动部、广播电影电视部、地质矿产部、林业部、国家体育运动委员会、国防科学技术工业委员会(组建新的国防科学技术工业委员会,将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能,统归新组建的国防科学技术工业委员会管理)、国家经济体制改革委员会(为了加强国务院对经济体制改革工作的领导,国家经济体制改革委员会改为国务院高层次的议事机构,总理兼主任,有关部长任成员,不再列入国务院组成部门序列)。

新组建的有4个部、委:国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部。

更名的有3个部、委:国家计划委员会更名为国家发展计划委员会;科学技术委员会更名为科学技术部;国家教育委员会更名为教育部。

保留的有22个部、委、行、署:外交部、国防部、国家经济贸易委员会、民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、中国人民银行、审计署。

改革后除国务院办公厅外,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。包括国家政务部门12个:外交部、国防部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、国家民族事务委员会、民政部、司法部、公安部、国家安全部、监察部、审计署;宏观调控部门4个:国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行;专业经济管理部门8个:建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、国防科学技术工业委员会;教育科技文化、社会保障和资源管理部门5个:教育部、科学技术部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部。

从1998年开始,国务院机构改革首先进行,随后中共中央各部门和其它国家机关及群众团体的机构改革陆续展开;1999年以后,省级政府和党委的机构改革分别展开;2000年,市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月,经过四年半的机构改革,全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。 [12]

2003年的政府机构改革,是在加入世贸组织的大背景之下进行的。3月6日,国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议,启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。3月10日,十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外,国务院29个组成部门经过改革调整为28个,不再保留国家经贸委和外经贸部,其职能并入新组建的商务部。

改革的目的是:进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。改革目标是,逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是,深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步,在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能。

根据方案,国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称“发展改革委”),其任务是研究拟订经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革;设立国务院国有资产监督管理委员会(简称“国资委”),以指导推进国有企业改革和重组;设立中国银行业监督管理委员会(简称“银监会”),以加强金融监管,确保金融机构安全、稳健、高效运行;组建商务部,推进流通体制改革;国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局,原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构,同时,将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。 [13]

2008年3月15日,十一届全国人大一次会议听取了华建敏关于国务院机构改革方案的说明,3月15日,会议通过关于国务院机构改革方案的决定,批准了这个方案。 [14]

国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,着力优化组织结构,规范机构设置,完善运行机制,为全面建设小康社会提供组织保障。深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。 [14]

国务院机构改革方案主要内容包括:

(一)合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能,减少微观管理事务和具体审批事项,集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系,加强与金融监管部门的统筹协调,维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制,形成更加完善的宏观调控体系。

(二)加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局,由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构,与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合,划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

(三)组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责,国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责,信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责,整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局,由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

(四)组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责,建设部的指导城市客运职责,整合划入交通运输部。组建国家民用航空局,由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部,继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

(五)组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局,由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

(六)组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

(七)组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

(八)国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。 [14]

改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。 [14]

这次改革突出了三个重点:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。 [14]

住房和城乡建设

部 (新建)

信息产业

(裁撤)

工业和信息化部

(新建)

人事部(裁撤)

人力资源和社会保障部

(新建)

劳动保障

(裁撤)

国防科工

(裁撤)

[15]

2013年2月28日,全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求,以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部门制改革,对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。

(一)实行铁路政企分开。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责。组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责。

不再保留铁道部。

(二)组建国家卫生和计划生育委员会。

将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。

国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。

不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

(三)组建国家食品药品监督管理总局。

保留国务院食品安全委员会,具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。

(四)组建国家新闻出版广电总局。

不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。

(五)重新组建国家海洋局。

为加强海洋事务的统筹规划和综合协调,设立高层次议事协调机构国家海洋委员会,负责研究制定国家海洋发展战略,统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。为推进海上统一执法,提高执法效能,国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导。

(六)重新组建国家能源局。

不再保留国家电力监管委员会

这次改革,国务院正部级机构减少4个,其中组成部门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个。 [16-17]

根据国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个: [1-3]

一、关于国务院组成部门调整

(一)组建自然资源部。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

(二)组建生态环境部。不再保留环境保护部。

(三)组建农业农村部。不再保留农业部。

(四)组建文化和旅游部。不再保留文化部、国家旅游局。

(五)组建国家卫生健康委员会。不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

(六)组建退役军人事务部。

(七)组建应急管理部。不再保留国家安全生产监督管理总局。

(八)重新组建科学技术部。

(九)重新组建司法部。不再保留国务院法制办公室。

(十)优化水利部职责。不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

(十一)优化审计署职责。不再设立国有重点大型企业监事会。

(十二)监察部并入新组建的国家监察委员会。不再保留监察部、国家预防腐败局。

二、关于国务院其他机构调整

(一)组建国家市场监督管理总局。不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。

(二)组建国家广播电视总局。不再保留国家新闻出版广电总局。

(三)组建中国银行保险监督管理委员会。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

(四)组建国家国际发展合作署。

(五)组建国家医疗保障局。

(六)组建国家粮食和物资储备局。不再保留国家粮食局。

(七)组建国家移民管理局。

(八)组建国家林业和草原局。不再保留国家林业局。

(九)重新组建国家知识产权局。

(十)调整全国社会保障基金理事会隶属关系。

(十一)改革国税地税征管体制。 [18]

三、调整后国务院部门名单(26个 [3]

中华人民共和国外交部、中华人民共和国国防部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国教育部、中华人民共和国科学技术部、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国国家民族事务委员会、中华人民共和国公安部、中华人民共和国国家安全部、中华人民共和国民政部、中华人民共和国司法部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国生态环境部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中华人民共和国农业农村部、中华人民共和国商务部、中华人民共和国文化和旅游部、中华人民共和国国家卫生健康委员会、中华人民共和国退役军人事务部、中华人民共和国应急管理部、中国人民银行、中华人民共和国审计署 [1]

习近平总书记在党的十九大报告中就深化机构改革作出重要部署,党的十九届三中全会研究深化党和国家机构改革问题并作出决定。《决定》明确指出,“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,从战略全局和长远发展的高度来认识推动这场深刻变革的必要性,自觉加以贯彻落实。 [5]

一、充分认识推动这场深刻变革的历史和现实必然性

党中央历来高度重视党和国家机构建设和改革。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向,突出重点领域,深化党和国家机构改革,在一些重要领域和关键环节取得重大进展,为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。面对新时代新任务提出的新要求,按照党的十九大的战略部署,深化党和国家机构改革,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,具有历史和现实必然性。

(一)深化党和国家机构改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。党和国家机构职能体系作为上层建筑,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,需要适应社会生产力进步、经济基础变化而不断完善。新中国成立后,在我们党领导下,我国确立了社会主义基本制度,逐步建立起具有我国特点的党和国家机构职能体系,为推进社会主义建设发挥了重要作用。改革开放以来,适应社会主义市场经济发展的需要,我们党积极推进党和国家机构改革,各方面机构职能不断优化、逐步规范,有力推动了改革开放和社会主义现代化建设。中国特色社会主义进入新时代,党和国家机构职能体系必须与新时代中国特色社会主义发展的要求相适应。但要看到,当前党和国家的机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应,同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应,必须按照坚持和发展中国特色社会主义的要求,深化党和国家机构改革。

(二)深化党和国家机构改革是加强党的长期执政能力建设的必然要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党和国家机构职能体系是我们党治国理政的重要保障,是确保党始终总揽全局、协调各方的重要依托。我们党要顺利推进新时代中国特色社会主义各项事业,更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,必须从组织机构上发挥党的领导这个最大制度优势,把党的领导贯彻落实到党和国家机关全面正确履行职责的各领域各环节,从制度上保证党的长期执政和国家长治久安。当前,一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善。加强党的长期执政能力建设、推进全面从严治党,迫切要求深化党和国家机构改革,完善保证党的全面领导的制度安排,改进党的领导方式和执政方式,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

(三)深化党和国家机构改革是社会主义制度自我完善和发展的必然要求。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。深化机构改革作为全面深化改革的重要内容,对各领域改革发挥着体制支撑和保障作用。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,坚决破除各方面体制机制弊端,重要领域和关键环节改革取得突破性进展,中国特色社会主义制度更加完善。但必须看到,要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题,巩固和发展已取得的改革成果,必须将改革深入到机构层面。目前,我国一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理等。要解决这些问题,必须深化党和国家机构改革,为经济、社会、政治、文化、生态文明等领域改革持续深化、攻坚克难提供体制支撑和保障。

(四)深化党和国家机构改革是实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。为实现“两个一百年”奋斗目标,党的十九大作出新时代中国特色社会主义发展的战略安排,即到2020年,全面建成小康社会;到2035年,基本实现社会主义现代化;到本世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。实现第一个百年奋斗目标,党和国家机构职能必须为解决突出矛盾,打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战提供保障;同时,实现第二个百年奋斗目标,又必须注重解决事关长远的体制机制问题。但要看到,目前我国机构设置和职能配置还不适应实现“两个一百年”奋斗目标的要求,特别是基层机构设置和权力配置有待完善,组织群众、服务群众能力需要进一步提高;群团组织政治性、先进性、群众性需要增强等。这就迫切要求深化党和国家机构改革,科学配置机构职能、完善体制机制,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。

二、准确把握这场深刻变革的鲜明特征

习近平总书记在十九大报告中明确要求,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。这次深化党和国家机构改革的举措充分体现了习近平总书记的重要要求,具有以下鲜明特征。

(一)加强党的全面领导是核心问题。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。《决定》明确提出,加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务。为完善坚持党的全面领导的制度,《决定》要求,一是建立健全党对重大工作的领导体制机制。首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。优化党中央决策议事协调机构。加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。其他方面的议事协调机构,要同党中央决策议事协调机构的设立调整相衔接。二是强化党的组织在同级组织中的领导地位,更好发挥党总揽全局、协调各方作用。三是更好发挥党的职能部门作用,加强归口协调职能,统筹本系统本领域工作。四是统筹设置党政机构,党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公。五是推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,组建国家、省、市、县监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

(二)改革范围的全面性是突出特点。与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同,这次机构改革是全面的改革,包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地,中央和地方各层级机构。除完善坚持党的全面领导的制度外,一是优化政府机构设置和职能配置。要求合理配置宏观管理部门职能,深入推进简政放权,完善市场监管和执法体制,改革自然资源和生态环境管理体制,完善公共服务管理体制,强化事中事后监管。二是统筹党政军群机构改革。要求完善党政机构布局,深化人大、政协和司法机构改革,深化群团组织改革,推进社会组织改革,加快推进事业单位改革,深化跨军地改革。三是合理设置地方机构。要求确保集中统一领导,赋予省级及以下机构更多自主权,构建简约高效的基层管理体制,规范垂直管理体制和地方分级管理体制等。

(三)改革的深度具有革命性。这次改革之所以具有革命性,就在于不回避权力和利益调整,而是要对现有的传统既得利益进行整合,重塑新的利益格局。《决定》提出,要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,调整优化政府机构职能。如明确要求减少微观管理事务和具体审批事项,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预。放宽服务业准入限制,全面实施市场准入负面清单制度。设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。加快实施政社分开,克服社会组织行政化倾向。实现政事分开,不再设立承担行政职能的事业单位。面向社会提供公益服务的事业单位,逐步推进管办分离,强化公益属性,破除逐利机制。

(四)改革的设计体现了科学性。科学性是关系到整个改革方案是否符合实际需要、是否符合客观规律,从而决定改革成败的关键。针对我国机构编制科学化相对滞后,一些领域权力运行制约和监督机制不够完善等问题,《决定》坚持优化协同高效原则,强调必须优化党和国家机构设置和职能配置。一是坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。二是要求精干设置各级政府部门及其内设机构,科学配置权力,减少机构数量,简化中间层次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率组织体系。三是明确要求正确理解和落实党政职责分工,理顺党政机构职责关系,保证党实施集中统一领导,保证其他机构协同联动、高效运行。要求减少多头管理,减少职责分散交叉。四是组建退役军人管理保障机构,协调各方面力量,更好为退役军人服务。五是省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应;把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。允许地方因地制宜设置机构和配置职能,既允许“一对多”,也允许“多对一”。

(五)改革的成果要法定化。通过法定化把改革成果固化、制度化,是这些年推进改革的成功做法。《决定》指出,机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。针对我国机构编制规范化、法定化相对滞后,机构编制管理方式有待改进等问题,《决定》明确要求推进机构编制法定化。要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。一是完善党和国家机构法规制度。加强党内法规制度建设,研究制定机构编制法,增强“三定”规定严肃性和权威性。全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定有机衔接,规范和约束履职行为。二是强化机构编制管理刚性约束。强化党对机构编制工作的集中统一领导,统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定。严格控制编外聘用人员。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度,严肃追责问责。

三、切实保障机构改革的有效推进

深化党和国家机构改革是一个系统工程,任务艰巨复杂,组织实施难度大。我们必须坚持稳中求进工作总基调,坚持正确改革方向,把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来,统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,把握好改革发展稳定关系,坚定信心,抓住机遇,有重点地解决阶段性突出矛盾,把工作做深做细,不折不扣把深化机构改革的要求落到实处。

(一)加强党的领导。深化党和国家机构改革是当前党和国家政治生活中的一件大事。必须充分发挥党在改革发展稳定大局中的领导核心作用,以党的政治优势来引领和推进这项重大改革。党中央统一领导深化党和国家机构改革工作,发挥统筹协调、整体推进、督促落实作用。要增强改革的系统性、整体性、协同性,加强党政军群各方面机构改革配合,使各项改革相互促进、相得益彰,形成总体效应。各地区各部门要坚决落实党中央确定的深化党和国家机构改革任务,党委和政府要履行主体责任,做到敢于负责,敢于碰硬。

(二)依法有序落实改革方案。机构改革的各项要求最终都要体现在改革方案上。各地区各部门要认真落实中央确定的改革方案,做到蹄疾步稳。实施机构改革方案需要制定或修改法律法规的,要及时启动相关程序。各部门在制定“三定”等具体实施方案中,特别是涉及机构职能调整的部门要讲大局,自觉服从中央决定,确保机构职能等按要求及时调整到位,抓紧完成转隶交接,不允许搞变通、拖延改革。在党中央统一部署下启动中央、省级机构改革,省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展,梯次推进。

(三)充分发挥中央和地方两个积极性。我国幅员辽阔、人口众多,各级各地情况千差万别。一方面,要加强中央的集中统一领导,加强顶层设计、整体谋划,条件成熟的加大力度突破,条件暂不具备的先行试点,做好与其他各领域改革的衔接,做到全国一盘棋,行动一致;另一方面,也要充分考虑各地实际,调动和发挥地方积极性和创造性,鼓励地方和基层结合当地实际,因地制宜积极探索。对具有普遍意义的做法,要总结经验,及时在全国推广。

(四)做好扎实细致的具体实施工作。深化机构改革涉及部门和个人利益调整,改革方案的具体实施工作富有挑战性。有的机构调整,方案出台后几个月内就要落实到位;有的改革,可能需要一定时间,这都需要把工作做细做实。各级党委和政府要履行对深化党和国家机构改革的领导责任,研究解决机构改革过程中出现的新情况新问题,加强思想政治工作,对涉及的部门和个人,要做好耐心细致的解释教育工作,做到思想不乱、队伍不散、运转正常。有关部门要正确引导社会舆论,做好宣传解读和答疑释惑,营造良好社会环境,确保各项工作平稳有序有效推进。 [5]

古人云:天下之治,有因有革,期于趋时适治而已。 [19]

新时代,新任务,新要求。

中国特色社会主义进入新时代,中国国家和社会发展已经并将继续发生深刻变化,治国理政的任务更加艰巨,这都对国家机构设置及职能配置提出了新的要求。深化国家机构改革,将加快形成系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系,实现国家有效治理、长治久安。

德国《世界报》网站报道说,中国正面临“决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦”的新时代,新时代发展需要推进行政机构改革,包括改革机构设置,优化职能配置等。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年指出:“国家的长治久安取决于制度建设,深化国家机构改革正是国家全面制度建设的重要举措。”他认为,中国正处于社会经济发展较快阶段,需要对治理体系进行调整,使之适应这些变革,避免资源浪费,提高行政效率。

厄瓜多尔国家高等研究院中国问题研究中心主任米尔顿雷耶斯说,中国已经迈入崭新发展阶段,这不仅意味着经济发展水平的提高,更对执政党治国理政水平提出更高要求。中国提出深化国家机构改革的目标非常明确,时机相当合适,将使国家机构职能分配更加合理。

在美国华人政治法律学者张军看来,中国经济社会发展近些年发生了巨大变化,“现在已经到了应该对原有机制架构进行调整,以适应国家未来发展要求的新阶段,深化国家机构改革的时机已经成熟”。

今年是中国改革开放40周年,改革开放事业开启新征程。

改革开放以来,中国积极建设服务型政府,积极构建权力运行和监督体系,以期创造更加公平正义的社会环境。在新的发展阶段,进一步创新制度安排、提高国家机构履职能力,将优化强化社会管理和公共服务水平,更好推动社会全面进步、人民共同富裕。

路透社的报道指出,此次改革将使中国的政府机构更具效率。今日俄罗斯通讯社报道说,国务院机构改革方案有助于政府完善自身结构,提升行政效率,更好满足民众的实际需要。

新加坡《联合早报》援引专家观点认为,中共十九届三中全会审议通过《深化党和国家机构改革方案》。同以往历次机构改革相比,这次改革不仅关系到政府机构整合,更强调统筹设置党政机构,涉及面更广,影响也更深远。这将让中国党政机构朝着机构精简和职能明确的方向发展,令各部门责任更清晰,避免权力重叠或责任真空。

美国圣托马斯大学休斯敦分校教授乔恩泰勒认为,中国深化对党和国家机构改革有利于提高机构运作效率和质量,有利于中央政策获得更加全面和有效的推行和执行。而对中央和地方机构权力的重新配置,将有助于管理更加合理高效。

墨西哥国立自治大学中国问题专家伊格纳西奥科尔特斯认为,机构改革有助于中国逐步完善调整机构设置及相关法律框架,有助于政府更加高效地发挥职能,为未来可持续发展打下坚实治理基础。


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