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集体土地所有权

所谓集体土地所有权,是指农村各级农民集体对自己所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。集体土地所有权具有以下特点: (1)它没有一个全国范围的统一一主体,集体所有的土地仅仅属于某级农村农民集体所有;(2)集体土地所有权的客体包括法律规定的耕地、林地、草地、山岭、河滩地以及其他土地等; (3)集体土地所有权的内容是农村集体经济组织依法对集体所有土地行使占有、使用、收益和处分的权利。 [1]

2018年3月起,我国正式开展农村房屋不动产登记发证试点工作。 [2]

劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分权利,是土地集体所有制在法律上的表现。集体土地所有权的主体只能是农民集体,依农民集体的所属不同,可以将集体土地所有权划分为三种。

村民小组(生产队)集体土地所有权

行政村内两个以上各自独立的农村集体经济组织,一般是指由过去的生产队沿袭下来的村民小组。农村实行大包干以后,相应的生产队即改为村民小组或农业生产合作社。属于村内村民小组的农民所有的,实际上是以生产队为基础延续存在的,比如承包地、林地、水域等土地,由村内的农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。很多地区还存在,农村的农户宅基地(不包括合作化后占用集体耕地修建住房形成的宅基地),一直由合作化运动之前的农户管理和使用,事实上是未交与集体进行管理和使用,但在法律规定上未将此类作区别,一并归入集体所有。村民小组(生产队)集体经济组织拥有农户耕地、林地、水域等土地所有权的形式是农村集体土地所有权的基本形式。

村(大队)集体土地所有权

村农民集体土地所有权,如村办小学、村办企业、村委会办公场所等等土地属于全村农民所有,村集体经济组织的法人机关或者法定代表人,是村农民集体土地所有者的法定代表。

乡镇(公社)集体土地所有权

乡(镇)农民集体土地属于全乡(镇)农民集体所有,一般由乡(镇)办企、事业单位使用,也可以由乡农民集体或个人使用。乡(镇)农民集体所有的土地一般由乡(镇)人民政府代管,即由乡(镇)人民政府代行乡(镇)农民集体的土地所有权。村内两个以上农村集体经济组织的土地所有权

很多人对三者之间的关系不清楚,有的认为是都是村集体所有,有的认为的乡镇集体所有,甚至部分政策规定出台未将三者进行有效区分,导致法律主体缺位或者与历史本真有矛盾。因此有必要对三种所有权的厘清。

农村经济组织是否具有集体土地所有权的主体特征,具备哪级所有权,可以从三个方面来考察:

一是集体土地的形成历史。村民小组(生产队)的集体土地由合作化运动中各家农户交出的耕地构成,村委会(大队)的集体土地由各村民小组之间通过撵地形成,乡镇(公社)集体土地由各村之间撵地形成。村委会(大队)和乡镇(公社)集体土地并不是凭空产生,而且三种土地的所有权不是交叉关系而是并列关系,追溯起初都是农户的耕地,因此才有了“三级所有、队为基础”的通用说法;

二是各个农村经济组织之间是否仍然明确保持着过去生产队时期的土地权属界线;

三是这些农村经济组织对自己认定的界线内的土地有无法律规定的占有、使用、收益、处分的权利,具体表现形式如排斥他人的、独自的占有使用权,农、林、牧、渔业用地承包经营的发包权,以及国家建设征用土地时的独立受偿权等。

表现在土地所有权上就是:

一是村民小组(生产队)或农业生产合作社集体经济组织集体拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地(宅基地)的土地所有权,约占农村集体所有权面积的90%以上;主要由集体化时期农户入社形成。为农村土地所有权的主要组成部分。

二是村民委员会集体经济组织(大队)拥有村委会、村办企业、村办小学等机构的土地所有权,大多通过集体化时期各生产队(村民小组)撵地形成,约占农村集体土地所有权面积的5%;

三是乡镇集体经济组织(公社)拥有乡镇医院、电站、学校、乡镇企业等等土地所有权,,主要通过集体化时期各大队(村)撵地形成,约占农村集体土地所有权面积的5%。

村民小组(生产队)、村委会(大队)、乡镇(公社)三级集体经济组织所有权三者之间互不重复、是相互并列的,而且是清晰明确的。这就是的“三级所有,以队为基础”的农村集体土地所有权。

属于村集体土地所有权的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。属于村内的农民分别所有的(实际上是以生产队为基础延续存在的),由村内的农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;属于乡(镇)的,则由这一级的农村集体经济组织经营、管理。

1、权利主体为各个农业劳动集体。集体土地所有权不同于国家土地所有权的显著特点,是在全国范围内没有统一的所有权权利主体,并且只有农民集体才可以成为集体土地所有权的权利主体。集体土地所有权的权利主体包括三类:一是村内农业集体经济组织的农民集体,二是村农民集体,三是乡(镇)农民集体。

2、集体土地所有权的确认须进行所有权登记。《土地管理法》规定,集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。

3、集体土地所有权不能被处分。但可以因国家强制手段而消灭。我国的集体土地所有权和国家土地所有权一样,不能由所有权人自由处分。但与国家土地所有权不同的是,国家土地所有权具有永久性,而集体土地所有权却可能因国家的强制手段归于消灭。

4、集体土地所有权也可以与土地使用权分离,依法确定给该集体内的集体经济组织和个人使用。

近年来,关于集体土地所有权的性质,我国学界存在着诸种不同的看法,其中具有代表性的观点有以下八种:

1.集体土地所有权是一种由“农村集体经济组织”或“农村集体经济组织法人”享有的单独所有权

如“集体土地的所有权主体一般是村集体组织,但在照顾既成事实的情况下可以是乡(镇)集体组织或村内不同的集体组织”。又如集体土地所有权应以法人模式来规范集体土地所有权的主体,即所谓农民集体经济组织。能够成为集体土地所有权主体的,有村内部的农民集体经济组织、村农民集体经济组织和乡(镇)农民集体经济组织三类。这些集体经济组织是由个人联合起来的具有法人资格的组织,每个组织才是具体的所有权主体。再如“只要我们在农村还坚持实行合作制,集体土地所有权的主体就应该是按照合作制的原则所确立的农业合作经济组织而不是经济组织的成员个人”和“我们的结论就是在现有村民小组范围内的农村社区的农民组成合作经济组织,进而行使对土地的集体所有权”。最后如“大陆的集体土地所有权制度,指的是农村的土地由以农民集体组成的‘农村劳动群众集体经济组织’享有所有权,而农民个人不享有所有权的制度”。“根据这一规定,农村集体土地所有权的主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织和乡(镇)集体经济组织”。

2.集体土地所有权是集体组织全体成员的共有权

“集体所有权既不是属于集体企业所有,也不是由集体组织作为法人享有所有权,而是指集体组织全体成员共同对集体财产直接享有的所有权,其主体是集体组织的全体成员,而不是集体组织法人;集体所有权就是集体组织成员的共有权”。“集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权”。“无论哪一级集体的土地,都是农民共同共有(或联合所有),应该按照农民共同共有的原则理解集体所有权;按照‘按份共有’的原则分享土地承包经营权”。“由此可见,农村土地集体所有权由农民集体民主共同行使是有其历史基础的,其主体不一定是某个具体的组织,而是农民本身。从法律上明确这种所有权的性质时,当然应将其确定为农民集体的共同共有权”。

3.集体土地所有权是传统的总有

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的确立,我国集体土地所有权制度的固有缺陷日益显化,学界对其改革与完善见解颇多,其中日耳曼法的总有,因其最具团体主义之色彩,在政治上较易切合集体所有制的要求,因而成为改革的重要思路之一,《物权法草案》亦谓我国集体土地所有权“系参考民法上的总有”理论。“学界和实务界的共识是集体所有属于日耳曼法上的总有,这一点已经没有更多的歧义”。

4.我国的集体所有权是一种新型的总有

集体成员对集体财产(土地)享有占有、使用和收益权,并且依法按照平等、自愿的原则来行使对集体土地的所有权。“‘xx农民集体所有’不是典型意义上的共同所有权,而是一种带有‘总有’色彩而以有别于传统总有的特殊共有形态(有的学者称之为‘新型总有’)”。“集体所有权是集体组织的成员对依法属于集体所有的财产,共同享有占有、使用、收益和处分的权利。从性质上说,集体所有权为成员共同所有,又不同于一般的共有,可以说是一种特殊的共同共有”。持新型总有者认为,新型总有是指一定的农民集体范围的成员,藉以其组成之团体对集体财产,依法按照“平等自愿、议决一致”原则占有、使用、收益和处分的权利,以及集体成员对集体财产受益的权利。此种认识,系基于我国农民集体所有权在法律性质上与传统总有之比较,认为前者对后者既有继承,又有更新。具体地说,继承的主要表现有四:其一,多数人及其结合之团体总有一个所有权,这适合由一定范围全体农民集体直接享有所有权。其二,所有权的行使受团体的强烈制约,这适合维持农民集体的统一意志和利益。其三,“总有以团体利益为先”,“惟于全体利益与个人利益一致之范围,而许团员个别权之行使”,这适合于农民集体所有权把集体利益与其成员利益有机统一。其四,总有成员对总有财产的应有份并不具体划分,永远属于潜在份,不得要求分割、继承或转让,这适于维护集体公有制的巩固和发展。更新的主要表现有二:其一,总有成员和其团体对总有财产具有抽象的统一支配权,也就是说更新之后的总有所有权的核心已不再是简单目的实现其成员对物的具体利用,不再是团体的管理、处分权和成员的使用、收益权的简单相加,而首先是总有成员通过其集体对物实现抽象的统一支配,即总有成员通过其团体,团体依据其成员对总有财产按照民法基本原则所归结的“平等自愿、议决一致”原则,占有、使用、收益和处分的权利。其二,集体成员对集体财产享有收益权。即从所有权总体上享受利益,如有承包经营、使用总有财产的资格,有权利用公共设施、享受公共福利等。“将这种新型总有称之为总同共有|”。总同共有其特征为:(1)总同共有权的主体是一定社区范围的居民全体;(2)总同共有权的内容是全体集体成员按照民法基本精神所确定的平等、自愿、民主、多数议决的原则对集体财产行使统一的最终支配权,实现全体集体成员的利益;(3)总同共有权的行使须由其管理体负责执行;(4)总同共有权不可分割;(5)总同共有成员对总同共有财产享有受益权。

5.集体土地所有权是集体组织所有与新型总有内在融合

我国农村集体土地所有权可以从两个方面加以定性:从外部关系来看,其性质为集体组织所有;而从内部关系来看,则为一种新型的总有。此可谓一种折中的观点,其理由如下:(1)集体组织所有是由我国特定的历史条件形成的,符合我国现阶段的基本国情,并能推动农村经济的发展。(2)从内部关系来看,农民集体所有实质上是一种带有“总有”色彩的所有权形态。(3)集体组织所有与总有是不矛盾的。

6.集体土地所有权是新型的合有权

“惟普通法之合有权制度与我国集体土地所有权制度具有内在的一致性,是完善我国集体土地所有权制度的理想模式”。“借助普通法上的合有权制度来改造集体土地所有权,正是中国的物权理论和立法在借鉴和吸收人类法律文明成果基础上形成和发展自己的物权原理和制度的具体体现”。普通法上的合有是由日耳曼法的总有与合有融合演化而来,是指数人平等地、永不分割地对不动产整体所享有的所有权,其中若有合有人死亡,其权利便丧失并自然地添加于其他合有人的一种共有权制度。合有权制度与其他共有权形式相比较具有如下法律特征:(1)权利平等性与统一性。合有是各合有人平等地、不分份额地对全部财产享有的所有权形式,它只存在一个权属,具有平等性与统一性。此点区别于大陆法的按份共有。(2)客体之永不分割性。合有是在财产共有中生者对死者名下之合有财产享有权利的一种生存者权。合有财产不因合有成员脱退而被处分,也不因合有成员死亡而被继承,它永远属于具有成员身份之生存成员,而具永不分割之特性。此点区别于大陆法之共同共有。(3)权利之完全性。合有系其成员享有管理、处分、使用、收益合有物之完全所有权,合有人作为所有者,得按“平等自愿、民主议决”之原则,通过参与合有共同意志而协力行使管理处分之支配权;同时亦得通过参与如土地租金等收益之分配、利用公共设施、享有公共福利等实现所有权意义的受益权。此点系与总有之本质区别。(4)权利之自由开放性。合有得就其使用、收益权能设立他物权,该他物权既为合有成员享有与行使,亦得自由让与他人享有与行使,具有自由性与开放性,此点亦区别于极具团体之封闭性的总有(即“不得离开其身份而就其权能为继承让与或处分”)。(5)权利行使之民主性。合有财产之管理处分系各总有成员自身共同协力为之,具有民主性。此点区别于总有之极权性。

总有财产之管理处分属团体组织所专有,其各总有成员不得为之,总有成员仅有利用之权能。此新型合有权者认为,社会主义新型的合有权制度系指一定社区范围内有农村户籍的全体现存成员对集体土地依法共同享有的全面支配的权利。对完善我国集体土地所有权制度所进行的理性重构,其新型的合有权制度设计之基本思路如下:其一,集体土地所有权的主体应是一定社区范围内有农村户籍的全体现存人员。即合有权的主体是一定社区范围内的全体成员。其二,集体土地所有权的主体一定社区范围内的农民集体全体成员,是一个非法人共同体。其三,合有权的内容包括管理权、处分权、收益权和享受及消费权。其四,集体土地所有权的实现,须依赖相关的行使机制。

7.集体土地所有权是村、村民小组、乡镇的所有权

村、村民小组、乡镇是事实上的土地所有者,因而法律应该赋予其民事主体的地位。持该观点者认为,把土地明确为村所有,是一条非常好的改造传统集体所有制的途径:(1)我国自1962年实行的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《六十条》)明确规定了公社、大队和生产队的土地所有权,实行土地承包责任制以后,农村土地所有制并没有得到根本否定,村、村民小组和乡镇还是事实上的土地所有者。(2)村作为集体土地的所有者,并不需要改变我国农村土地结构的现状,也不是对现行集体土地所有制的根本转变,它只是对集体土地所有权主体的法律确认,因而能够极大地稳定民心,节省因制度的改变而产生的成本,保持农村社会的稳定。(3)村作为我国的集体土地的所有者,符合我国社会主义生产资料公有制的性质,既明确了法律上的土地所有权关系,又坚持了社会主义。(4)我们对于某块土地的所有权常常表述为“这块土地是某某村的”、“这是某某村的土地”,因而村作为集体土地的所有者,符合我们的语义逻辑和习惯表达方式。(5)通过建立村民与村集体的股权制或其他类似于股权制的产权模式,可以切实保护好村民的利益。所以说,村作为集体土地的所有人,是一种既符合理论又切实可行的农村土地产权制度。同时认为,我国法律应该赋予村以法人地位。村享有法人所有权,正是对集体所有的一种实现形式,它并不与集体所有相违背。

8.集体所有权是“个人化与法人化的契合”

集体财产(土地)应为集体组织法人所有,而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。


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