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经济责任制

经济责任制指企业内部经济责任制,它是一种责、权、利相结合,以提高企业经济效益为目的的企业经营管理制度。经济责任制具有法律效力,并有司法保障,违反或破坏经济责任制,要进行仲裁和处理。社会主义国家实行经济责任制,是社会化大生产的需要。生产社会化程度愈高,劳动分工协作愈发展,严格的经济责任就愈必要。只有建立严格的经济责任制,才能使社会主义经济的各个组成部分协调一致,实现国民经济的良性循环。 [1]

中国股份制企业内部经济责任制是按照责、权、利相结合的原则,将公司、企业生产经营计划总指标加以分解,层层落实到职能部门和基层单位及职工个人的经营管理制度。

责,是指公司企业内部各单位和个人承担的经济责任以及由此所担负的生产工作责任。主要包括计划规定的生产任务和履行经济合同承担的经济责任。使用各项资金承担的经济责任,对生产经营成果承担的经济责任等。实行企业内部经济责任制的公司、企业的每个岗位,各个环节和各个方面的生产工作责任及经济责任都应有明确规定。

权,是指企业内部各单位和个人根据其承担的经济责任相应享有的经济权力以及由此而在生产工作中所享有的自主决策权力。主要包括:一定的生产计划权、资金使用权、物资支配权以及人事管理权等。实行企业内部经济责任制的公司企业内部各单位和个人享有的各种权力,不但应与其承担的责任相适应,而且应具体通过他的生产工作岗位来行使。其权力范围和大小也应由其工作岗位的性质来决定。

利,是指企业内部各单位和个人根据其承担的经济责任以及生产工作任务完成情况和取得的经济效果所获得的经济利益。实行企业内部经济责任制的公司企业内部各单位和个人所得到的经济利益的形式一般有两种,即工资和奖金,其主要形式是奖金。工资奖金都是按劳分配的具体实现形式。

经过三十年的改革发展,中国以经济责任制为基础、统分结合的双层经营体制不仅成功地解决了十几亿人口的吃饭问题,而且为中国的粮食安全、经济发展与社会稳定做出了巨大的历史贡献。然而,困扰我国农村社会发展的两大制度瓶颈问题在深层次上制约了中国社会主义新农村建设的推进力度,阻碍了城乡一体化的发展步伐,具体表现在以下两个方面:

一个是传统的以经济责任制为基础的基本经营制度长期以来单兵作战、单兵突进,尽管取得了十分辉煌的成就,但由于缺乏严格规范的农村土地管理制度、完善配套的农业支持保护制度、积极稳健的现代农村金融制度、统筹规划的城乡经济社会发展一体化制度、高效有序的民主管理制度的有效支撑和强力配套,许多地区的合法土地权益不时遭到基层政府与资本联手的不法侵害,其制度威力随着耕地的不断被蚕食以及土地单位产出量的日益极限化而逐渐减弱,引发了有识之士对国家粮食安全、农村社会稳定等问题的担忧;加之长期以来我们对土地承包制期限、土地流转方式、农业的适度规模经营、农民的自组织能力、现代农业的发展走向等一系列深层次问题缺乏前瞻性思考和大胆探索,从而导致了农业在国民经济中的基础性地位受到了普遍的质疑,农村社会发展陷入了前所未有的困境。

另一个是农村社会公共事业建设水平多年来严重落后于城市,政府的欠账既很久又很多,农村的教育、文化、卫生医疗、社会保障、基础设施与环境等公共服务体系不仅初始水平低下,而且彼此之间缺乏有机配套,地区之间发展程度更是极不均衡。更为严重的是,长期以来形成的城乡差距鸿沟不仅导致农民无法享受与城市居民同等的国民待遇,而且依附在农民身上的户籍问题、自由流动与迁徙问题、教育问题、就业问题、社会保障问题、医疗卫生问题、文化娱乐问题以及由此而衍生的社会文化心理问题,并没有随着时代的前进而得到有效缓解,反而有进一步强化之嫌,其结果是进一步拉大了城乡之间的贫富分化程度。据国家统计局前不久公布的数据表明,2007年我国农村居民人均年纯收入实际增长9.5%,为1985年以来增幅最高的一年;而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1,绝对差距达到9646元(农村居民年收入4140元,城市居民年收入13786元),也是改革开放以来差距最大的一年。这一客观现实深刻地表明了即使在建设社会主义新农村建设大背景下,我国仍然出现了农村社会的发展已然外在于整个国家的发展局势之严峻状况,农村社会的公共服务体系建设已然外在于城市高速发展的发展局势之严峻状况。

为切实破解农村改革发展难题,在破除城乡二元结构、统筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的动力,为整个经济社会发展增添新的活力,真正形成城乡经济社会发展一体化新格局,中共十七届三中全会勾勒了新一轮农村改革发展的“基本路线图”“大力推进改革创新,加强农村制度建设”、“积极发展现代农业,提高农业综合生产能力”、“加快发展农村公共事业,促进农村社会全面进步”,其根本目的就是要在超越传统的农村基本经营制度与初始水平低下的农村公共服务体系的双重目标之基础上,使广大农民真正实现学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居之和谐社会建设目标。也就是说,创建双重超越背景下我国城乡经济社会一体化发展新格局的基本路径在于两大方面:一是在对传统的以家庭联产承包责任制为基础的农村基本经营制度进行超越之基础上,全面建构促进农村社会发展的系统制度体系;二是在对初始水平低下、覆盖范围狭窄的农村社会公共服务体系进行超越之基础上,全面建构广大农民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居的新型农村社会公共服务体系。

要实现第一个超越目标,就要求我们在完善以经济责任制为基础的基本经营制度的基础上,把眼光放得更开阔和长远些,努力构建严格规范的农村土地管理制度、完善配套的农业支持保护制度、积极稳健的现代农村金融制度、统筹规划的城乡经济社会发展一体化制度、高效有序的农村民主管理制度,并将其与农民自组织与谈判能力的培育与提升、土地流转方式的多样化、农业的适度规模经营、农业发展方式的转变等有机结合,从而为创造性地走出一条中国特色农业现代化道路奠定根本的制度基础。

要实现第二个超越目标,就要求我们必须把发展置放于中国社会主义现代化建设的整体布局之中,切实履行政府的基本职责,彻底破除千百年来缠绕在中国农民身上的非国民待遇问题,扩大公共财政覆盖农村范围,在解决多年的历史欠账的基础上,构建以民生为重点、惠及全体农民、全覆盖、高水准的农村社会公共服务体系。与此同时,积极推进农村小城镇建设,加快城乡协调发展步伐,从而为创建城乡经济社会发展一体化新格局奠定强大的物质基础。

现代国家日益趋向于混合经济、后现代主义、经济自由和经济民主化和合作主义,这使得国家法律模式越来越趋向于公私混合型,越来越注重对组织的协调与促进,注重对组织内部行为的管理与钳制,经济责任制正是在政府职能转变的前提下,成为政府实现这一目标的有效手段。在公有国家内,经济责任制与国家所有权紧密融合,使得其以法律的形式来实现,公有国家的特性使得其法律不断地对组织加以宏观和微观的调控管理,经济责任制正是在这一前提下与经济法完全融为一体。经济责任制本身是在经济法的理论、原则和价值观上建立起来的,它在公有社会内部,以制度的建设,实现了经济法的理念,它是公有社会中经济法的核心制度。

第一,经济责任制是经济法上责权利相统一原则的具体制度体现。责权利相统一作为经济法上的核心原则,强调经济法律行为的合法性、受国家强制力的评价性,强调责任的重要性。各经济法主体对国家、对社会都负有义务(责任),必须首先尽责,责字当先。这一原则能够集中反映市场经济对法律的要求,能够全面体现国家的经济政策,它明确解释了经济法的本质,使之与民法、行政法等法律部门区别开来,使经济法成为一个有着显著独立标志的法律部门。

第二,经济责任制是与现代法律的发展趋势相一致的,是与经济法的出现及其调整对象紧密吻合的,它从根本上反映了经济法的精髓所在。应当认识到,分工与专业化和组织一体化的进程,是合而为一的,任何对其偏颇的理解都是对现代经济生活的一种片面的理解,由此出发,市场同政府、组织之间的关系也是密不可分的,经济责任制正是在这意义上,是以市场为基础而不是排斥和不兼容的。

第三,经济责任制是克服激励困境的重要途径,是提高管理水平的必要手段,因而它在经济法的组织管理关系的调整中居于核心地位,由此决定了它在经济法中的地位。激励问题的出现,从根本上来说是与个人主义相联系的,它是由于个人对于私人目标或利益追求所导致的。因而,在公有国家出现之后,经济个体经济利益与经济目标的冲突往往使得组织利益与目标得不到实现,因而通过一定的激励机制来实现对经济个体行为的引导,就是公有国家经济生活中所要面临的首要问题。激励与管理的统一性,使得经济责任制在公有国家的经济管理中居于核心地位。

作为经济法的核心法律制度,经济责任制同其他经济法律部门之间是完全融合在一起的。可以说,经济法的每一个法律部门及其下属的法律规范,都包含有一定的经济责任制法律规范或其因素。

第一,经济责任制同国家所有权之间的关系。国家所有权实现方式从根本上而言,是经济责任制的重要组成部分,“凡涉及国有资产的投资经营,无论是既有的全民所有制企业及其改革,还是依法掌握特定国有资产的机构,企业与其它主体合资经营公司企业,都离不开国有资产的经营管理制度”。同时,在国家所有权制度内部,国有资产的经营形式等法律规范就是经济责任制的内容,“所谓资产经营形式,是指用以落实企业法的规定,具体规范国家与企业的责、权、利关系,保障双方权益的企业经营国有资产的责任制形式”。国家所有权的管理和实现要依赖于经济责任制,国家所有权作为一种特殊的财产权,它不能在法律仅仅保护其对于财产的“支配权”的基础上自己实现组织管理关系安排,因而它必然依赖于经济责任制对于组织管理关系的调整。因此,国家所有权制度成为经济法的法律部门也是必然的。

国家所有权制度同经济责任制是不可分离的,任何离开经济责任制的国家所有权必将出现种种官僚主义、内部人控制等等弊端。权力腐蚀人,绝对的权力绝对的腐蚀人,在国家所有权制度内,由于国家作为一个拟制体,它在现代国家必然依赖于科层制度(官僚制度)来实现,因而,无论是对于代表所有权的政府,还是享有经营权的竞争性主体,都具有追求自我利益的趋势,因而,要实现国家经济利益的最大化和社会利益的最大化,必然要对这些组织加以约束。经济责任制将责任放在第一位,强调法律上受强制的义务。因此,国家所有权与经济责任制是相辅相成的,是表里的关系。

第二,经济责任制与经济管理制度的关系。经济管理制度是经济法的重要制度,在政府已经日益参与经济调控和直接经营的今天,试图恢复纯粹的自由主义是不可能的,现代各国均采取了“混合经济”。国家采取主动式的经济管理也是经济法的根本所在,而国家一旦采取了主动介入的态度,就不可能回头。因而,经济管理是国家经济管理职能的具体体现。政府经济管理的理论依据在于“市场失灵”,但是,政府参与经济管理,并不意味着它必然能够将经济管理好,同时,政府的经济管理并不能代替市场对资源的基础性配置作用,政府同市场应当是互补的。政府官僚机构的特性,决定了它不能自然而然的以经济效益作为经济管理的目标。

应当看到,经济法中的经济管理法律制度,其中有关经济管理法律责任的法律规范,构成了经济责任制中一般经济责任制的内容,我国的既有法制中,这部分的规范往往是通过行政法来实现的,因而,在经济改革不断深入的同时,经济责任制的确定是经济管理法律制度完善的方向。

国有企业改革中我国的经济改革的核心所在,是经济制度变迁中关键的存量变迁发展的实质性内容。经济责任制是国有企业改革的根本所在。

国有企业的经济效益落后是导致国有企业改革的原因,之所以如此,其原因是多方面的:首先,国有企业的自有资金不足是根本所在,其资产负债率过低,使得其依赖于银行的贷款和财政的救济,因而当国家的银根收紧时,就会导致国有企业的流动资金匮缺,从而使得其经济效益下降。从根本上说,国有企业多年以来一直处在资金投入不足的境地之中,因而实际上是一种低水平发展状况。那种认为国有企业的经济效益天然落后的观点显然是错误的。

国有企业的改革,实质上就是旧有体制的转轨问题。既有制度下的政府、银行和企业的连带关系决定了企业改革的实际困难,中国的企业改革分别采取过“放权让利”、“承包租赁制”和股份制等形式,不可否认,产权改革对于国有企业改革具有重要的意义。因而,从经营权的思路走向法人财产权的思路是正确认识到了改革的问题所在。即实现国有企业的独立地位,实现法人制度同经营权的结合。法人财产权的实现,对于国家所有权中企业组织的独立性作出了制度的规范性规定,但是制度的变迁,是由制度事实和社会运动所决定的。“不可想象,在一个官僚主义和腐败盛行的国家,会存在高效率的、充满活力的国有企业”,“长期以来,我国形成了一套机构多而重叠,人浮于事、职责不明、缺乏科学和严格的考核,工作效率不高的管理制度,而且它在改革中没有受到多少触动,成为滋生官僚主义和腐败的温床。在这种情况下,有关机关对于国有资产的责任包括持股责任、资本保值和增值责任、监督责任等不落实,微观的企业制度就是设计得再好,也是没有用的”。不仅如此,部分国有企业依赖于良好管理取得经济效益的例子屡见不鲜,而同时众多企业出现的“斯密克现象”也表明了国有企业管理不善是其经济效益不高的根本原因。事实上,我们认为,对于政府和企业关系的改造其目的同样是为了间接实现管理水平的提高。

国有企业改革,使之与市场经济相兼容,成为独立的市场主体,同样是与政府行为联系在一起的。没有良好的文官制度作为基础性的保证,没有完善的竞争市场对其实行有效的约束,任何单方面的改革都将是一相情愿的。正是如此,经济法及其经济责任制对于国有企业的改革才具有决定性的意义,“令各种各级国家机关都做到责、权、利结合,科学地分工、合作,层层制约、相互制约。对任何一个机关或其首长、工作人员,都不允许存在职责不清-有权无责或有责无权的情况……完善的、制度化的监督机制是不可或缺的”。

通过经济责任制可以从两个方面来解决国有企业改革中的关键问题,一方面通过对经济管理主体的约束来要求其依法依照经济规律来进行经济管理,另一方面通过对国有竞争性组织的规定来实现其管理水平的提高。因而,它对于解决所有权代表人以及经营者之间的行为不规范有着重要的现实意义。

经济责任制是实现经济法的经济自由与经济民主目标的基础性的制度,在公有国家内,没有有效的经济责任制制度约束,在既有社会和文化水平下,是难以实现劳动者的权利,难以实现积极的、昂扬的、充满活力和自由精神的经济增长和经济发展的。

经济责任制实质上是国家加强经济纪律,实现有效经济秩序的有效途径。“正好相反,没有什么可以像民主化那样,对咄咄逼人的官僚主义化和进一步的异化如此有力的抵制作用。民主化不应仅仅理解为权利的民主化,而且应理解为义务、责任和一切物质后果的承担方面的民主化”,这正是经济责任制所要实现的目的。

中国的经济体制改革,是由政府推动的渐进式的制度变迁,它具有一定程度上的强制主导型制度变迁的色彩。而与此相关的法制改革,则采取了政府主导型的“变法'的特色。经济责任制的完善与发展对于制度变迁有着决定性的意义。

中国的制度变迁是要实现市场经济与公有制的融合,市场经济的精髓是决策权的分散化,而市民社会和私有财产权的缺乏是我国经济改革和法制改革的历史和起点,而政府官僚行政机构的发达,国家本位和国家所有权在各个领域的主导地位,决定了中国法制的基调。在借鉴其他国家的立法经验的同时,认识到本土文化的特性及其缺陷所在,才是实现依法治国的根本所在。z中国自1895年以来,试图通过法律的变革,采取德国法系的模式来实现依法治国的理想,这一思路从根本上忽略了中国社会和政治、经济生活的特色和根本缺陷,即管理水平的低下。

文官制度的不发达和管理水平的落后,以及由其控制的国有企业的庞大,使得国有企业的低效率、管理混乱极为突出,同时也使得文官制度难以适应制度变迁的要求。从根本上说,这是由于责任的不确定所导致的,管理的提高有赖于权利与义务相一致,经济责任制的重要性自不待言。

经济责任制通过对整个国家的经济管理的要求,实现对经济转轨的促进,它是进一步实现经济改革的必要前提。不仅如此,改革应当是通过主体对于经济利益的追求来实现的,认识到不同主体之间的利益,由此可见,要是国民经济能够在它的内在动力-经济利益的推动下富有效率和效果地灵活运转,必须改革经济体制……各个管理经济的国家行政组织要改变为实行经济核算的经济组织……各种经济组织应该具有统一领导下的独立性,真正成为独立的经济核算的主体,实行独立的全面的严格的经济核算,自负盈亏,这正是经济责任制的精髓所在。通过保护个体的利益来改革才能使改革有效地进行,“如果我们都能认识到这种利益的差异并尊重他人追求自身利益的权利,改革过程中的冲突可能会缓和一些,因为这是人们会把更多的精力放在与别人协商找到更可行的出路上,而不是放在相互攻击对方和阻挠改革上”。

经济责任制对于经济改革的重要性更表现在对经济增长模式改变上,我国的经济增长中的经济效益问题一直极为突出,“粗放式”、“外延式增长”始终是中国经济增长的重要特征,转变经济增长模式,实现“内涵式经济增”,提高经济效益式经济转轨的内在要求,“中国经济的主要问题是资本利用效率过低……而这里的制度原因,就是我国传统经济体制下政府部门和国有企业的预算软预算,亏损了仍能生存下去,大家花国家的钱不心痛,资本损失无人承担责任,借钱可以不还”。提高资本的利用效率,实现经济效益的提高,需要经济责任制的有效约束,经济责任制通过对经济利益的引导,通过经济核算,将经济法所追求的经济效益目标切实的体现在制度之中。

经济责任制对于经济体制改革和法律制度变迁的重要意义,在于它针对中国的具体弊端提出了有效的制度约束方式,在于从根本上是基于中国的实际的,在于它是中国经济体制进一步改革的关键和基础所在。

对于走向新世纪的中国,要实现经济的增长,必须依赖于管理水平的提高,在一个管理水平低下的国家,不可想象能够出现具有高效益的经济体制。


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