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军机处

军机处是清朝官署名,也称“军机房”、“总理处”。是清朝时期的中枢权力机关,于雍正七年(1729年)因用兵西北而设立。雍正帝以内阁在太和门外,恐漏泄机密,始于隆宗门内设置军机房,选内阁中谨密者入值缮写,以为处理紧急军务之用,辅佐皇帝处理政务。雍正十年(1732年),改称“办理军机处”。设军机大臣、军机章京等,均为兼职。乾隆帝时期复设军机处,从此成为清朝的中枢权力机关,一直到清末。

军机处总揽军、政大权,成为执政的最高国家机关。完全置于皇帝的直接掌握之下,等于皇帝的私人秘书处。同时,军机处在权力上是执政的最高国家机关,而在形式上始终处于临时机构的地位。

另外,军机处在办公场所和官员设置上没有正式的规定,也无品级和俸禄。需要强调,军机处虽然是国家最高权力机构,但归根结底听命于皇帝,成为封建皇权的统治工具。宣统三年(1911年)四月责任内阁成立后军机处被撤销。

参见词条:议政王大臣会议、南北党争、南书房

清朝入关之后,议政王大臣会议权力仍然非常大。同时在内阁大臣中,南方与北方士大夫的党派之争仍然延续,党争与满洲贵族内部矛盾纠缠在一起。为了加强皇权,康熙帝于康熙十六年(1677年)设立南书房,康熙帝在翰林等官员中,“择词臣才品兼优者”入值,称“南书房行走”。 [1] 入值者主要陪伴皇帝赋诗撰文,写字作画,有时还秉承皇帝的意旨起草诏令,“撰述谕旨”。由于南书房“非崇班贵檩、上所亲信者不得入”, [2] 所以它完全是由皇帝严密控制的一个核心机要机构,随时承旨出诏行令,这使南书房“权势日崇” [3]

南书房地位的提高,是康熙帝削弱议政王大臣会议权力,同时将外朝内阁的某些职能移归内廷,实施高度集权的重要步骤。康熙帝亲政以后,朝廷的权力一则受议政王大臣会议的限制,国家大事需经过议政王大臣会议,而这些满洲王公贵族地位较高,有时与皇帝意见发生矛盾,皇帝也不得不收回成命;二则内阁在名义上仍是国家最高政务机构,控制着外朝的权力,康熙帝为了把国家大权严密地控制在自己手中,决定以南书房为核心,逐步形成权力中心。

参见词条:清平青海之战

雍正五年(1727年),雍正帝准备对准噶尔部用兵,雍正七年(1729年)正式出兵。与此相配合,雍正帝设立军机处,协助他处理军务。军机处设有军机大臣,雍正帝从大学士、尚书、侍郎以及亲贵中指定充任,如怡亲王胤祥、大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡、大学士鄂尔泰等,都是以亲重大臣兼任军机大臣。还有军机章京,由内阁、翰林院、六部、理藩院等衙门官员中选充。所有这些人都是兼职,他们的升转仍在原衙门进行。因此,军机处设立之初,没有专门的官员。 [4] 军机处没有正式衙署,有值班房,在隆宗门内,靠近雍正帝寝宫养心殿,以便于军机大臣被召见议事。无专官,无衙署,就使军机处成为一种特殊的机构。召见时,雍正帝指示各项事件应如何办理,有时向军机大臣询问情况,听取他们的意见,以作出裁决。军机大臣根据旨意,草拟文书。上谕形成后,不经过内阁,由军机处直接发给有关官员。

雍正朝的军机大臣,不过是传旨办事,对制定政策起的作用不大。雍正帝创立军机处,把它和奏折制度相结合,即以朱批谕旨答复臣下奏折,召见军机大臣授以政事机宜,天下庶务总归他一人处理 [5]

参见词条:总理事务处

雍正十三年(1735年)雍正帝驾崩,乾隆帝继位,十月,罢军机处,改设“总理事务处”。但不久又因实际需要而于乾隆二年(1737年)十一月将军机处重新恢复,并在原来的基础上进一步增大了权力。军机处重建之后,乾隆帝扩大了军机大臣人数,任命鄂尔泰、张廷玉、讷亲、海望、纳延泰、班第等六人为军机大臣,军机章京也由原来的十人扩充至十六人,满汉各半。此后,随着其权力的加大和处理事务的增多,人数相应又有所增加。在对人员编制不断充实的同时,军机处处理事务也日益增多,权力愈加扩大,各项制度也不断趋于健全。

乾隆时期,军机处扩大到“内而六部卿寺,暨九门提督,内务府太监之敬事房,外而十五省、东北奉天、吉林、黑龙江将军所属,西南至伊犁、叶尔羌将军、办事大臣所属,迄至四裔诸属国,有事无不综汇”。 [7] 其职责几乎无所不包。军机处所承担的职权,已使它超出内阁之上而成为全国政事的中枢。为保证其所负担的各项职责能顺利得到贯彻,乾隆帝还为它制定了各种具体的规章制度。乾隆十四年(1749年),规定印信平时由内奏事处的夸兰达太监收存,用印时,由值班军机章京以镌有“军机处”三字的金将之请出,用毕立即交还。为严格保密,军机处中的听差皆拣选十五岁以下不识字的幼童充任,而在军机处值庐,还有专派的御史往复稽查,不准任何人窥探。如有地方督抚官员通过各种方式向军机章京刺探情况,必严加处理 [7] 。尽管军机处在国家政治生活中发挥着如此重要的作用,但乾隆帝却始终未设专官,未立衙署。其职权范围虽广,但不过是仅供“传述缮撰”,“而不能稍有赞画于其间”的一个皇帝私人的秘书班子而已。 [8]

参见词条:和、甲申易枢

军机处唯一的一次尾大不掉,是在和担任领班时期。和掌权后,身兼军机大臣和御前大臣,打破了制衡的框架,要求“凡有奏折令具副本关会军机处”。如此以来,在制度设计上,就令军机处的地位大大提高,不仅参与决策,还实际掌控了信息渠道,皇帝被操纵的风险大大增加。

嘉庆帝在翦除和后,立即废除此条。此外,嘉庆帝还多次刻意地挫压朝臣中尊崇军机处的风气,并否决了一位官员提出的在奏折内将军机处抬写以示尊重的建议。嘉庆帝对于军机处的一连串打压,主要是基于对和专权的拨乱反正,他本人对于军机处的作用并不否定。在嘉庆时期,军机处被提高到了“平章军国重事”的宰辅地位。并且在制度的多方约束下,军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时,并不伤及政权肌体。

道光帝时期,各处发往军机处的奏折必须先经皇帝之手之后,军机大臣才能阅览。道光三十年(1850年)咸丰帝继承帝位后,奕被封为恭亲王。不久他又进入军机处,咸丰帝又命他在内廷行走。 [9] 咸丰十一年(1861年)成立总理各国事务衙门后,军机处之决策权渐移。

咸丰十一年(1861年)辛酉政变后,奕被授予议政王,在军机处担任领班大臣,军机处的权力大大提升。同时,自此直到裁撤军机处,由亲王担任领班军机大臣便成为惯例。所以慈禧太后与奕之间在权力上的矛盾、斗争日渐显露出来。随着太平天国的失败,清廷政局逐渐稳定下来,慈禧太后的统治地位也日趋巩固,于是就处心积虑地要削弱奕的权力。同治四年(1865年),她以奕“目无君上”、“暗使离间”等罪名,下诏革除其一切差事。后出于政治需要,采取先打后拉的手法,仍令奕管理总理衙门,接着又恢复他的领班军机大臣职务,但取消了议政王的称号。从此,慈禧太后大权独揽,军机处和军机大臣的权力被削弱。 [10]

光绪十年(1884年),中法战争失利,奕受到“言路交章论劾”。慈禧太后乘机将奕等军机大臣全体罢黜,把他及其势力从军机处和总理衙门全部清洗出去。 [11] 更换了醇亲王奕、礼亲王世铎、庆亲王奕等管理军机处,史称“甲申易枢”。奕、奕、世铎的行政能力远不如奕,但是对慈禧太后惟命是从。所以,“甲申易枢”后,慈禧太后的权势进一步扩大,军机处也变为慈禧太后统治的工具。 [12]

参见词条:清朝责任内阁

宣统二年(1910年)九月,各省代表在资政院会议上提出要求颁布宪法、组织内阁、开设议院等要求,而且奉天的代表要求第二年就召开国会,并认为军机大臣责任不明,要求设立责任内阁。

宣统三年(1911年)五月八日,清政府在立宪派国会请愿运动的压力下,实行所谓“责任内阁制”。下令裁撤旧设内阁及军机处,成立由十三名国务大臣组成的新内阁,自此实行了180余年的军机处被废除。 [13]

军机处初设时,所掌仅限军务。《清史稿军机大臣年表序》说:“初只承庙谟商戎略而已。”但以后事权逐渐扩大,军国大计,罔不总揽。自雍、乾后百八十年,威命所寄,不於内阁而於军机处。 [14] 其具体职掌有如下几方面:

一、负责皇帝下达谕旨的撰拟和参预官员上报之奏折文书的处理。官员上报的文书,凡折奏“请旨”者归军机处,照例的题本归内阁,直到清末未变。雍正帝每天召见军机大臣,有时一天召见数次,像在西北用兵紧张之时,张廷玉“内直自朝至暮”,“间有待至一二鼓” [15]

二、办理皇帝交议的大政,凡遇重要政事,皇帝不能裁决的,或交军机处议奏,或密议,或交军机处会同关系衙门议奏。如大学士史贻直未入军机处,然在统一新疆战争中,乾隆每每与其商议,史载“公(史贻直)在政府,时从容承召对,移晷乃出,而公谨慎周详,虽子弟不得与闻。” [16] 特交的,由军机处查议其可否,密拟办法上奏;会同议奏的,或由军机处主稿,或由所会衙门主稿,临时酌定。

三、某些重大案件,皇帝特交军机大臣审理拟定,或由军机大臣会同三法司审拟。军机大臣可在军机处提讯,也可使用刑讯。应刑讯时,选用内务府公所或于步军统领衙门进行。凡秋审案件,军机大臣也参预。

四、重要文武官员之任免及各部尚书、侍郎、各省总督、巡抚、以至道、府、学政、关差、盐政以及驻防将军、都统、驻各边疆地区之领队大臣、办事大臣等官员的补放,均由军机大臣负责开列应补人员名单,交皇帝选择任用。遇科考,也由军机大臣开列主考、总裁名单,奏请皇帝选用。复试或殿试,军机大臣负责核对试卷、检查笔迹或任命阅卷官。

五、考查行军之山川、道里与兵马钱粮:凡有行军,军机处根据有关图书,考查山川险要,道里远近,如系边远地区,图书中没有记载的,要考查新旧档案并加谘访。应用的兵马、钱粮,则由户部、兵部、理藩院等衙门取简明确数备查。遇有皇帝查讯的问题,即时呈递。

六、军机大臣可奉皇帝旨意,以“钦差”身分,往各地检查或处理一些政事。 [17] 如嘉庆十八年(1813年),钦差大臣、直隶总督那彦成镇压河南天理教起义有功,嘉庆帝大加称赞,加太子少保衔,赏三等子爵。 [18]

军机处内部机构的设置未见记载,现存的军机处档案中,可见到它内部的分工是按职掌设满屋汉屋。军机处设首席军机大臣一人,军机大臣一般5至7人,少时2人,多时9人。召见时,首席军机大臣以后,不分满汉,而按入值时序为先后。据《清代职官年表》统计,清朝军机大臣,共有147名,其中满63人,蒙古11人,汉73人。著名的有张廷玉、鄂尔泰、和、奕、荣禄、张之洞等人。他们在内阁大学士、六部尚书、侍郎等中挑选。下设军机章京,规定满员16人、汉员20人,共36人,著名人物有舒赫德、赛尚阿、陈孚恩等人,军机章京不设书吏等具体办事人员,以保证办事的机密。 [19]

军机处与内阁不同,它以行政简化为宗旨,满文文书由满人军机章京,汉文由汉人军机章京来处理。因此,军机处的房屋分为满屋、汉屋,分别处理日常的实际业务。 [20]

满(汉)屋为其内部俗称,其对外行文时称满(汉)军机处,由满、汉章京分别任事。其职掌除分办满汉文之谕旨和奏折外,满屋掌在京旗营及各省驻防和西北两路军营官员的补放事务,负责内蒙古、外蒙古、藩部及喇嘛等朝贡时拟赏单,并掌管军机处本身的事务性工作。

汉屋办理在京部院及各省文职官员、绿营武职官员的补放进单,王公内外大臣赏单及拟给外国朝贡使臣赏单,办理皇帝交下的应查、应办的事务以及负责军机处的对外联系、管理档案等工作。

参见词条:军机大臣

军机大臣正式称谓是“军机处大臣上行走”,俗称“大军机”。军机大臣随着时间的推移职权不断扩大,成为清朝中枢权力机构的主要成员。军机大臣分设满、汉员,由满汉大学士、各部尚书、侍郎、总督等官员奉特旨充当,均为兼差。其数无定额,任期无限止。凡经皇帝选调到军机处任职的军机大臣,称“入值”。由皇帝指派满、汉各一员为首领,称为“揆首”、“领袖”。初期,凡应皇帝召见议商政务、承皇帝旨意起草谕旨以及寄给各官员之谕旨的署名等,均为领班军机大臣专责。乾隆时,傅恒任领班,经皇帝批准改为军机大臣共同面君承旨,发出之寄信谕旨,亦改用军机处名义。初入值军机处者,因资历或能力尚浅,则命在“军机大臣上学习行走”。加“学习”二字,意示见习,其地位低于一般。一二年后,再由领班的军机大臣奏请去其“学习”二字。各军机大臣之间,因资格、品位之高低而有差别,除视秩排班外,权力亦有不同。如有的满洲军机大臣只准阅办满文奏报;新任之军机大臣不准阅办皇帝朱批过的奏报。这些等级差别,均不见有“则例”、“章制”,而是由皇帝亲定。

军机大臣的职掌可综合为六个方面:负责皇帝下达谕旨的撰拟和参与官员上报之奏报文书的处理;凡国家之施政方略、军事谋略以及官员的重要陈奏意见,或对官员的惩处、弹劾事件等等,皇帝批交军机大臣议,或会同各有关衙门议,并着提出处理意见,奏报皇帝裁夺;某些重大案件,皇帝专交军机大臣审理定拟,或会同三法司审拟;文武官员上至大学士、各部尚书,各省总督、巡抚,以至道府、学政、关差,以及驻防将军、都统,驻各边疆地区的参赞、领队、办事大臣等的补放,均由军机大臣开列应补人员名单,呈皇帝择用。遇科考,亦由军机大臣开列主考、总裁官名单及考试题目,请皇帝选用。复试、殿试,军机大臣负责核对试卷、检查笔迹或任阅卷官;军机大臣常侍皇帝左右,以备顾问;军机大臣可奉皇帝之命,以“钦差”的身分,往各地检查或处理政务,稽查各省、各部院之汇奏事件。此外,军机大臣还兼任方略馆的总裁,内书房管理大臣及总理各国事务衙门大臣。

军机大臣每日皆须召见,时在寅卯之间(即午前五六时之际),至迟辰初毕事(即八点钟),因军机大臣“见起”后,各有本衙门应理之事务也。大约封奏直达皇帝,於“见起”前发下,交军机大臣阁看拟旨,称为“早事”。其须见面请旨定夺者,每日不过数件,称为“见面折”,以纸面请示者,称为“奏片”;其体裁为“恭查某事应如何办理,是否有当,伏候训示”。所拟办法是两种者,称为“双请”。军机大臣奉谕传与某人者,称为“称旨”或“述旨”。皇帝吩示后,称为“承旨”。再拟旨进呈,由内奏事处交下,称为“事下”或“递本”。传散,然后散。每值事务殷繁,军机大臣有召见数次者,早间称为“早面”,晚间称为“晚面”。所拟旨意,分为“明发上谕”及“字寄”两种。“宁寄”即寄信,或称为“廷寄”。“明发”交由内阁发表,“字寄”则由军机大臣钤印后,分寄各省。乾隆时只由领班军机大臣一人出名寄出,后始改为军机大臣不著姓名。其交在京各部署者,则称为“交片”。字寄用军机处信封,上书军机大臣字寄某官开拆,或传谕某官开拆,皆由四百里或六百里文书寄出。光绪十年左右,电报初通至天津时,多由军机处用三百里文书交电报局转发。以后由电报发出者,称为“电寄”。此为军机大臣每日应办之事,拟旨多出章京之手,亦有军机亲拟者,多属极重要事件。至其权力之大,在完全操用人之权,大学士、六部、九卿、督抚、将军、提统、都镇、学差、主考、驻外使臣简认时,皆由军机大臣开单请旨。

在军机处寄名之提镇、道府、州县,由军机大臣开单,更不必论。换言之,即文武大小各官之特旨简放者,皆由军机大臣一手操纵。此外照例由军机大臣专任之事有五项:(一)颁赏蒙古王公之事,(二)永远加恩之事,(三)新正加恩之事,(四)汇缴各部署年终各省所缴朱批上谕之事,(五)秋审呈进黄册之事。此外由军机大臣照例兼任者,则为方略馆总裁。间有大狱,亦派军机大臣会同刑部审问。军机大臣皆随同前往,故西苑军机处值庐在西苑门之北,圆明园、熙和园均有值庐,与隆宗门之值庐,同称为“军机堂”。此外,考试命题,与夫临时典礼,多由军机大臣拟定。 [22]

参见词条:军机章京

军机章京,俗称“小军机”,亦称“司员”。初期,军机章京无一定额数,由军机大臣在内阁中书等官中选调。乾隆时改由内阁、六部、理藩院等衙门取用。嘉庆四年(1799年)始,定军机章京分满、汉各两班,每班八人,共三十二人。各班设领班、帮领班章京各一员,由军机大臣于章京中择资深望重者任之。其后增设额外章京一二员,至光绪三十二年(1906年)确定汉军机章京额数为二十人。

军机章京亦为兼差,选用者必须为进士、举人、拔贡出身,年纪轻,办事练达,撰拟迅速,书写端正。其原职缺升至通政司副使、大理寺少卿官及三品,即调归本任。军机处选补章京,由各衙门开具履历保送,军机大臣亲加考试,合格者即带领引见,录用与否由皇帝决定。录取后,依次列名存记,俟缺出按单调取。军机章京向例不参加京察,其奖叙升转由军机大臣酌情保奏。光绪三十二年(1906年)十二月初十,奏定变通军机章京升补章程,定军机章京为实缺,其领班章京秩视三品,帮领班章京秩视四品,以下各章京俱按原品实授;并规定三年递升的升补办法。军机章京负责军机处的日常工作,如处理文书、记注档册、撰拟文稿等。值宿之章京,夜间遇有紧要事件,亦有单独被皇帝召见承旨撰书谕旨者;还可参与军机大臣所承办案件的审理等。

军机章京之职务,一为议旨呈由军机大臣改定;二为每日折奏交内阁后,由章京钞录折底归档,三年缮修一次,保举最优;三为修方略时,兼充纂修。每日轮二人值班,惟领班不值。凡值班资格较深者,称为“老班公”,其次称为“小班公”。老班公掌谕折,小班公掌档案及金钥,所谓“随手档”者,即按日分地分时,摘录事由,汇记收发谕折,俾经过之事,一目了然。元旦日无事,则书“太平无事”四字於其日之下;有事,则书“太平有象”四字;万寿日,书“万寿无疆”四字,亦故事也。此外,军机章京例派四人轮值总理各国事务衙门,因同光时外交关系重要,军机大臣多兼总理大臣,欲使军机处与总理衙门发生连锁关系,故不得不以章京承值,每次派大员赴外省查案时,亦有调章京为随员者。乾隆时,温福、傅恒出征大小金川及缅甸,皆曾请派章京随行。章京出军机以后,各省督抚以其熟悉政情,往往延为上宾,如乾隆时史学家赵翼之入李侍尧幕,即其最著者也。故论军机处权能,章京位分虽低,隐握实权,势耀煊赫,仅稍次于军机大臣而已。

军机处办公的地方不称衙署,仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”,初仅板屋数间,后来才改建瓦屋。军机章京的值房,最初仅屋一间半、后来才有屋五间。军机处也无专官,军机大臣、军机章京都是以原官兼职,皇帝可以随时令其离开军机处,回本衙门。 [25]

军机大臣既无品级,也无俸禄。军机大臣之任命,并无制度上的规定可供遵循,完全出于皇帝的自由意志。军机大臣的职务也没有制度上的规定,一切都是皇帝临时交办的,所以军机大臣只是承旨办事而已。“只供传述缮撰,而不能稍有赞画于其间”,这些都说明军机处是皇帝中央集权的最好的工具。 [25]

军机处的办事效率很高。根据内阁制度,下属官员有事题奏,或皇帝颁发诏旨,都是经过层层机构,辗转交送,常常要花费很多时间。军机处则不然,一切均由大臣和章京通同办理,皇帝有谕,随时奉诏承办,而且必须当日事当日毕。在通常情况下,军机大臣每日早5点左右进宫应召觐见皇帝,有时一天召见数次,主要是承受谕旨,然后回堂拟写。起先由大臣亲自主稿,后来才改由章京起草,大臣拟定。经皇帝认可后,按照谕旨的性质分“明发上谕”和“廷寄上谕”两种形式向下传达。明发上谕指交内阁发抄,宣示天下。廷寄上谕因奏请而降旨,事属机密,由军机大臣直接密寄具奏人。廷寄需封入信函,交兵部加封,发驿驰递,根据事情的缓急,或马上飞递,即日行300里,或400里,或500里,或600里加急,一律由军机章京在封函上注明。封口及年月日处,加盖“办理军机处”银印。如遇特别机密紧要的密谕件,则由军机大臣自行缮写封固,上写“军机大臣密寄”。这一套廷寄制度,减少了很多中间环节,大大加快了办事速度。 [26]

军机处在清代初设阶段,由于无保密制度。时有部院官以启事画稿为名,侦探消息传播街市,目为新闻。造成清廷许多军国要事的严重泄密,其后果是可想而知的。这严酷的教训,使清代军机处不得不对保密规制进行强行规定。据清吴振《养吉斋丛录》载:军机处自清朝嘉庆以后其保密规制始严,规定凡军机大臣只准在军机处输谕旨,部院稿案不准在军机处输,司员不准至军机处启事,军机章京办事处(章京系专职办事官员)不许闲人窥视,王以下及文武大臣不准至军机处与军机大臣谈论。至于通谕王公大臣之事,在乾清门阶下传述,不许在军机处传述。并命科道官一人轮日至隆宗门内纠察。与此同时,军机处所收到的各类奏折和皇帝朱批的谕旨,都有一整套严格的保密管理规定,每日奏折,于寅卯二时发下,由军机章京分送各军机大臣互阅。凡皇帝在奏折上批有“另有旨”、“即有旨”的奏折,由军机处章京贮于专门的保密奏折,由军机处章京贮于专门的保密黄匣中,交军机大臣捧入请旨,然后由军机大臣根据皇帝的旨意,命军机章京起草谕旨,经皇帝石朱笔改定后,交各部院速议速办。为防止文件在传递过程中的失密,由军机处将文件密封后交兵部捷报处递往。 [27]

在文件的封袋上,分别规定右书“办理军机处封”,左书“某处某官开拆”,至于皇帝亲笔改定的谕旨,在封袋上,则居中大书“传谕某处某官开拆”,其封口及书年月日处皆钤印。除此之外,皆使领者(领取文件者)注明画押于簿中,谓之“交友”。这可谓保密责任到人了。 [27]

清军机处还实行了严格的归档保密规定,值日章京。凡所奉谕旨,所递片单,均钞钉成册,按日递添,月一换,谓之“清档”。凡发交之折片,由内阁等处交还及汇存本处者,每日为一束,每半月为一包。均责成章京检覆无讹,按季清档,月折及各种存贮要件,收入柜中,值日者亲手题封,谓之“封柜”。清军机处还设有专门的档案房,有专职的保密人员管理这些档案,由此而使军机处的保密工作做得非常之好,同时,为后代留下了许多难得的珍贵史料。

军机处总揽机要,还有向皇帝推荐官吏的权力,权限凌驾于内阁和六部之上。各地的奏章由军机处票签后呈请皇帝批示。皇帝的谕旨,凡属机要,都由军机处草拟,称为“密谕”,经由军机处通过兵部送达地方的督抚,称为“廷寄”,内阁无从过问。至于“文武官特简”以及西北两路军兵换防也要由军机大臣“进其名单”呈请钦定。军机处还立有“存记簿”,相当于机要档案,“凡有旨存记者,皆书于册而藏之”,“应密存事件,则密封存记”。军机处奉命经办一切重大军政事务,成为国家的政治中枢。军机大臣无专职,亦无定员。军机处不设官署,除了奉命办事之外,自己不能作出任何决定,也无权对外发出任何指示,即“只供传述缮撰,而不能稍有赞画于其间。” [28] 。其官员互不统属,皆直隶于皇帝,军机大臣的罢置也听命于皇帝,一切大权都集中在皇帝手里。它的设立是清代统治者在中央行政制度方面的重大变革。皇帝通过军机处,完全控制了全国的军政大权,实现了“乾纲独揽”的绝对君权。

军机处成立后,议政王大臣会议于乾隆五十六年(1791年)被废止,内阁变成只是办理例行事务的机构,一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端,真正成为执政的最高国家机关。军机大臣无日不被召见,无日不承命办事,出没于宫廷之间。皇帝行动所到的地方,军机大臣也无不随从在侧。但军机处完全置于皇帝的直接掌握之下,等于皇帝的私人秘书处。军机处在权力上是执政的最高国家机关,而在形式上始终处于临时机构的地位。 [29]

雍正年间,自军机处设立后,内阁地位虽高,但无实权,军政大权均由军机处掌握。皇帝的各项重要机密指示,均由军机大臣起草发出,一般性的中枢文件才通过内阁颁发出去。 [30]

军机处的设置,取代了议政王参与议政的权力和内阁的“票拟批答”的职权,建立“廷寄”制度。此后,皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚,称为“廷寄”;各地督抚也将重大问题直送军机处转皇帝审批,称为“奏折”,不再像过去经过内阁奏报批答,也无需交议政王大臣会议议决。可见,军机处的创设,大大削弱了内阁之权,使之成为一个徒有虚衔,却不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理,“内阁宰辅,名存而已”。 [31]

明朝内阁最初和清朝的军机处类似,是辅佐永乐皇帝处理政务的机构,是一个纯粹的秘书机构。但是随着后来的皇帝的精力和能力下降,内阁逐渐有了一定的决策权,可以决定国家政务的,明朝的内阁首辅在某种程度上是行使相权的,比如著名的张居正。而清朝的军机处则纯粹是一个秘书机构,军机大臣只是提出建议,执行皇帝的决策,决策权都在皇帝。但是制度是一方面,关键在于清朝皇帝独裁,军机处始终是皇帝的秘书机构。而明朝内阁逐渐摆脱了纯粹的秘书机构,拥有了一定的行政权力,如果明朝皇帝都像朱元璋和朱棣那么勤政,内阁的权力就小多了。

明代的内阁大学士以六部尚书和曾任经筵讲官的来兼任,他们的地位不算高。但内阁还算是国家的正式官署,成员是有品级的国家官员,其任免是有规章制度的。军机处最初在编制上只是一个临时机构,而非一个正式机构,其成员无品级,组成完全由皇帝任意安排。内阁大学士,还可以勉强称为国家大臣,而军机大臣则只算是皇帝的私人秘书。随着后来的发展,成为事实上的正式机构。

明代还是在制度之下由皇帝来当宰相,宰相的职权由皇帝所兼。只是宰相做错了,须负责。皇帝做错了,可以不负责。除这一区别以外,明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这一限度。唐宋诸代的诏敕,宰相一定要盖章,没有宰相的章,就不成为诏书。清代行政反而成了私下的秘密,自然比尚有制度可循的内阁制又大大进了一步。 [22]


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