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社会保障制度

社会保障制度是在政府的管理之下,以国家为主体,依据一定的法律和规定,通过国民收入的再分配,以社会保障基金为依托,对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,用以保障居民的最基本的生活需要。

社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金,国家对生活水平达不到最低标准者实行救助,对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障,逐步增进全体社会成员的物质和文化福利,保持社会安定,促进经济增长和社会进步。

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。现代国家最重要的社会经济制度之一。作用在于保障全社会成员基本生存与生活需要,特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。由国家通过国民收入分配和再分配实现。由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整个社会保障体系。现代国家必须制定社会保障法律规范,保证社会保障制度真正得到贯彻实施。 [1]

社会保障制度,是国家根据一定的法律法规,以社会保障基金为依托,为社会成员的基本生活权利提供保障的一种制度。国家和社会,通过国民收入的分配与再分配,依法对社会成员的基本生活权利予以保障。

社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。社会保障体系是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这为我国建立和完善社会保障制度提供了法律依据。

现代社会保障制度区别于以往任何一种保障方式。首先,它是由社会向个人和家庭提供的经济保障,超出了家庭和社区的界限;其次,社会保障一般由政府主导,通过立法和行政手段加以实施,不同于私人的慈善行为或个人的自我保险行为;第三,现代社会保障除了提供实物援助以外还提供现金援助,并建立起发放这些援助的全国性社会行政体系。

社会保障制度包括以下几个方面:(1)社会保险制度。指由国家依法建立的,使劳动者在年老、患病、伤残、生育和失业时,能够从社会获得物质帮助的制度。(2)社会福利制度。广义上与社会保障同义,狭义上指由国家或社会在法律和政策范围内向全体公民普遍地提供资金帮助和优化服务的社会性制度。(3)社会救济制度。指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助,以保障其最低生活水平的制度。(4)社会优抚制度。指国家依法定的形式和政府行为,对有特殊贡献的军人及其眷属实行的具有褒扬和有待赈恤性质的社会保障制度。 [1]

社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会,1601年英国女王颁行了世界上第一部《济贫法》,这是现代社会保障制度的萌芽。现代社会保障制度的核心部分是为劳动者提供社会保险,第一个建立社会保险制度的国家是后起的资本主义国家德国。

德国颁布的《疾病社会保险法》、《工伤事故》、《老年和残障》,标志着世界上第一个最完整的保险体系的建立,社保制度产生。1935年美国国会通过了综合性的《社会保障法》,“社会保障”一词由此产生,它标志着现代社会保障制度的形成。目前社会保障制度已推行到全世界的160多个国家和地区。 建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,是经济社会协调发展的必然要求,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。 [1]

中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。在我国,中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革,不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同,物质文化生活的改善程度也出现差异,社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。能否有效解决社会保障问题,已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,切实做好完善社会保障的工作,加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系,不断扩大覆盖面,是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。 [1]

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称,是现代国家最重要的社会经济制度之一。作用在于保障全社会成员基本生存与生活需求,特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。

由国家通过国民收入分配和再分配实现。由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整个社会保障体系。现代国家必须制定社会保障法律规范,保证社会保障制度真正得到贯彻实施。包括以下几个方面:

社会保险是指国家通过法律强制实施,为工薪劳动者在年老、疾病、生育、失业以及遭受职业伤害的情况下,提供必要的物质帮助的制度。它是社会保障制度的核心内容。从社会保险的项目内容看,它是以经济保障为前提的。一切国家的社会保险制度,不论其是否完善,都具有强制性、社会性和福利性等特点。按照我国劳动法的规定,社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。社会保险的保障对象是全体劳动者,资金主要来源是用人单位和劳动者个人的缴费,政府给予资助。依法享受社会保险是劳动者的基本权利。

改革开放以来,我国的社会保险制度逐渐完善。1997年,国务院颁布《关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》,2005年12月,国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,2009年9月,国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,1998年12月,国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,1999年1月,国务院颁布《失业保险条例》,1996年8月,国家劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》;1994年12月,国家劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》。这些行政法规和规章的颁布,对于我国社会保险制度的建立和完善起了促进作用。

社会救济也称社会救助,是政府对生活在社会基本生活水平以下的贫困地区或贫困居民给予的基本生活保障。社会救济是基础的、最低层次的社会保障,其目的是保障公民享有最低生活水平,给付标准低于社会保险。社会救济主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济和城乡困难户救济等。

国家和社会以多种形式对因自然灾害、意外事故和残疾等原因而无力维持基本生活的灾民、贫民提供救助。包括提供必要的生活资助、福利设施,急需的生产资料、劳务、技术、信息服务等。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。1999年9月,国务院颁布了《城镇居民最低生活保障条例》,2007年7月,国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度的建立,为城镇和农村生活困难的群众提供了基本的生活保障。

社会福利是政府为社会成员举办的各种公益性事业及为各类残疾人、生活无保障人员提供生活保障的事业。社会福利所包括的内容十分广泛,不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇,而且包括交通、文娱、体育等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施,其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平,使之得到更多的享受。同时,社会福利也是一种职责。

我国颁布了老年人权益保障法、残疾人保障法、农村五保供养工作条例等法律法规,保障和促进了社会福利事业的发展。目前,我国有社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构。我国政府鼓励和支持社会兴办多种形式的福利企业,帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。此外,我国政府还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。

优抚安置,是指政府对军属、烈属、复员转业军人、残废军人予以优待抚恤的制度。在我国,优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属;优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金,举办军人疗养院、光荣院,安置复员退伍军人等。1988年,国务院颁布了《军人抚恤优待条例》。2004年8月,国务院总理温家宝、中央军委主席江泽民签署命令,批准公布新修订的《军人抚恤优待条例》。

社会互助是指在政府鼓励和支持下,社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿、非营利性的特点,其主要形式有:工会、妇联等团体组织的群众性互助互济;民间公益事业团体组织的慈善救助;城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。社会互助的资金来源主要是社会捐赠和成员自愿交费、政府从税收方面给予的支持。1999年6月28日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》,该法对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。 [2]

弥补市场经济的不足

社会保障制度可为市场经济的正常运行提供良好的社会环境和保证条件。这是因为,市场经济遵循价值规律的要求运行。价值规律和市场机制作用的结果,一方面促进了经济效益的提高和生产的发展,另一方面又会导致在收入分配上存在较大差距,一部分人收入很高,生活富裕,一部分人收入很低,陷入贫困的境地;同时,由于优胜劣汰的竞争规律的作用,使部分企业破产,工人失业,一部分人陷于生活无着的困境。由此可见,市场经济自发向效率倾斜,不能自发地实现社会公平分配。而收入分配不公,是社会不稳定的隐患。

在市场经济条件下建立和完善社会保障制度,通过收入再分配兼顾到社会公平,能起到维护社会稳定和安全的作用,为改革和发展提供保证。同时,社会保障制度可以分散劳动者可能遇到的各种风险,也是对市场经济缺陷的一种弥补。此外,在市场经济条件下,劳动力作为主要的生产要素,需要在不同地区、不同所有制的企业合理流动,如果没有社会化的社会保障制度为劳动者提供养老、医疗、失业等保障,劳动力就无法流动,劳动力资源的合理配置就难以实现。建立和完善社会保障体系,有利于保证劳动力平等进入市场,参加竞争,使劳动力资源得到充分开发和合理利用,以维护经济更快更好地发展。

为企业创造平等的竞争条件

我国原有的保障制度,是企业保障制度。在这种制度之下,一切保障费用均由企业自行筹措和负担,而各个企业发生风险的人数有多有少,退休人员与在职职工的比例有高有低,发生的风险的程度有大有小,因而在保障费用的负担上畸轻畸重。在这种情况下,企业不可能平等竞争。建立和完善社会保障制度,可以帮助企业卸掉包袱、轻装上阵,为企业创造平等的竞争条件。同时,实行社会保障制度,企业为职工交纳的社会保障费用的费率是统一的,这就均衡了各个企业社会保障费用的负担,为企业提供了平等竞争的条件。此外,竞争必然导致优胜劣汰,通过社会保障能使失业者的基本生活得到保障,从而为企业竞争和资源优化组合配置提供良好的外部环境,促进经济的发展。

解除了劳动者的后顾之忧

劳动者在劳动中可能发生工伤风险、疾病风险和失业风险,女职工又要生育子女。这将使部分职工丧失劳动能力和劳动岗位,失去和减少维持生活的收入来源。此外,劳动者也必然会由青年走向壮年,最后步入老年而丧失劳动能力。如果这些人的基本生活得不到保障,他们就难以生存下去,必将影响社会的稳定和发展。建立和完善社会保障制度,就使劳动者在暂时或永久丧失劳动能力时,可以获得社会给予的物质帮助和保障,能够正常地继续生存下去。这就解除了劳动者的后顾之忧,有利于调动职工的劳动积极性,有利于社会的稳定。可见,社会保障制度是社会和经济发展的“稳定器”。

促进社会和谐

建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会,是我国各族人民的共同愿望。构建社会主义和谐社会,客观上要求我们更加注重解决困难群众的社会保障问题,使广大人民群众都能够分享到经济增长、社会进步和改革开放的成果。社会保障制度在调节收入分配、维护社会公平、保障社会成员的基本人权和社会权利、促进社会和谐等诸方面发挥着至关重要的作用,是其他制度所难以替代的,尤其是在经济转轨时期,我国还存在不少影响社会和谐的矛盾和问题,如:就业难、就医难、读书难、贫困等关系群众切身利益的问题,都是社会不和谐的因素。建立和完善社会保障制度,有利于化解社会矛盾,消除社会不和谐的因素,促进社会和谐。 [2]

现代社会保障制度,能从更宏观的意义上,促进资源的有效配置。其战略性有五:

现代市场经济不仅强调竞争原则,而且强调保障机制。中国改革近30年在促进国民经济快速发展的同时,社会上也产生了一个弱势阶层,其人数估计已达1.4亿-1.8亿,约占全国总人口的11%-14%。这就需要在效率与公平的天平上,更加重视公平,给予弱势阶层一定的保障。解决得好,社会则和谐发展;解决得不好,可能引发社会动荡。现代市场经济不仅强调动力机制,而且强调平衡机制。应该说,改革30年,动力机制得到了一定发挥,但与之协调的平衡机制没有及时建立起来。表现在:城乡差距、地区差距、行业差距;就业压力越来越大,行政垄断集团无法抑制;国家财富增加了,但国民并不幸福;教育的不公平加剧;经济发展与生态环境的矛盾凸现等等,不一而足。

现代市场经济不仅需要资本推动,而且需要温情政府。我们知道,资本是高效的分配资源,但是资本本身是没有人情味的。那么,如何使社会主义市场经济既高效、又有人情味呢?这就需要温情的政府在稳定宏观经济的同时,维护弱势群体的基本生活保障和医疗需要,把大量的资金用于公共事业上,给全体公民安全感,这样,社会大众再无后顾之忧,携手朝着和谐社会远大的目标进发。

现代市场经济不仅需要经济效率,而且需要社会公平。经济学告诉我们,市场追随的是货币选票,富人们养的宠物所喝的牛奶,正是穷人孩子维持健康的必需品。之所以发生这种情况,有人认为是市场不灵的结果。其实,根本不是。因为,市场机制正在做它应该做的事,即把物品分配给有货币选票的人。怎么办呢?只能通过公平进行再分配,解决收入的缺陷。解决之道:一方面,政府通过转移支付,给低收入者提供补贴;另一方面,编制“安全网”,保护不幸者免受困苦。

现代市场经济不仅需要单一发展,而且需要协调发展。协调发展的要点有六:以健全社会保障为核心,促进社会公平,使经济效率与社会公平协调一致;以解决“三农”问题为核心,促进农村经济发展,使城乡协调一致;以开发西部、振兴东北、中部崛起为核心,促进相对落后的区域和发达区域的协调发展;以解决环境问题、增强企业社会责任为核心,促进循环经济的发展,使人与环境协调发展;以放宽限制、讲究公平竞争为核心,促进对内开放与对外开放的协调发展;以政治体制改革为核心,促进经济体制、政治体制、文化体制协调发展。这六个协调发展,首位的是健全社会保障。我们不能因既得利益集团的种种阻扰而忽视弱势群体,不能把眼光盯在短期的经济效率上而忽视社会公平。社会保障,应是我们当前的首位任务。

在中国,中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革,不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同,物质文化生活的改善程度也出现差异,社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。能否有效解决社会保障问题,已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,切实做好完善社会保障的工作,加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系,不断扩大覆盖面,是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。

社会保障的根本原则就是社会公平,社会保障是所有社会成员效用的最大化。著名经济学家A.C.庇古教授在《福利经济学》一书中指出:“社会保障政策可以扩大一国的经济福利,因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失,使社会总效用增加。”它通过设计一种制度,使人们不因没有特权而受到伤害,不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。其作用有四:

保障权利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利,在西方被统称为“福利权利”或“社会权利”,被视为对基本公民权的拓展,或社会公民权的一部分。联合国《人权宣言》中有关“福利条款”对这一权利进行了明确规定,如第22条“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”。社会保障把保障每个人的生存权、发展权放在首位。享受了全民的社会保障,意味着基本生活得到了保证,从而在一个公平的起点上参与社会竞争。

保障机会公平。机会公平是指,任何社会成员只要符合法律规定的条件,都应被覆盖在社会保障范围内,均等地获得社会保障的机会。在中国,一些富人把穷人当作智力低下、不负责任甚至天生懒惰的人。这是不对的,中国穷人绝大多数勤劳、本分、责任性强,他们之所以受穷在很大程度上是因为受到既得利益集团的阻挠,机会缺乏所致。社会保障制度可使他们中的悲观者前行,他们中的无力者有力,增强他们的机会,从而为他们创造一个尽可能公平竞争的起点。

维护规则公平。规则公平指一视同仁,既不能对弱势群体歧视,又不能对特权阶层倾斜。通过社会保障机制,重点保护社会的极端贫困人口(即在绝对生存需求线下的群体)。因为和高收入群体相比,低收入阶层和弱势群体,从风险管理获得的保护也是最不完善的。这就意味着,不实施社会保障,他们可能落入所谓“贫困陷阱”之中,形成恶性循环。

调节分配公平。我们说,分配公平提高效率,分配不公损害效率。当前,一些国有单位之所以效率低下,很大程度上与分配不公有关。那么,社会保障通过收入再分配的功能进行调节,可以在一定程度上减少差别,缓解社会矛盾,有利于社会稳定。

消除贫穷既是个人的事,也是政府的责任。当前有四类人群需重点保障。

第一类人群:失地农民。随着城市化进程的加快,失地农民数量在增加。有关研究表明,如果按现行征地制度和城市化发展速度,到2030年,中国失地农民将超过7800万人。按理说,农民失地后应该得到合理补偿,但现实情况不容乐观,大

多数失地农民经济补偿不合理、生活水平下降,就业困难、社会保障缺乏,沦落到“种田无地,上班无岗,社保无份”的艰难境地,成为城市中最困难的群体。国土资源部提供的数据表明:目前征地纠纷、违规占地问题占信访受理总量的73%。

第二类人群:城市中的下岗职工。目前有3000万国有企业员工下岗。这类群体生活充满艰辛,他们中的大多数人是中年人。用人单位普遍存在严重的年龄歧视,让他们无处就业。一些国有企业在MBO中,实行员工工龄买断制,几万安抚费就把员工打发,把员工无情地推向市场,下岗职工只能在贫穷中跋涉。

第三类人群:外地流动人群。在没有流动之前,这些人在所居住的城市可能享有相应的社会保障,但目前中国的社会保障制度不健全,一旦他们流动出来,原来享有的社会保障可能终止,这样,不足以解决流动人口的后顾之忧。

第四类人群:在读和失业的大学生。在读的大学生没有被涵盖在社会保障之内,在求学的三四年时间里,他们被社会保障所遗忘。目前,公办大学的医疗保障制度采取的是1998年的标准,每人40-60元不等,这点费用对于大病支出来说简直是杯水车薪!不少大学生毕业后,找不到工作,他们的户口就放在就业指导中心,属于既没有工作单位、又没有居住城市归属的“边缘人”,与社会保障无缘。

中国社科院发布的2007年社会保障绿皮书指出?2006年“社会保障”首次取代“下岗就业”问题,成为城市居民关注的首要社会问题。10年前,国务院决定在全国城市建立最低生活保障制度。不能不说,目前中国离人人享有社会保障的目标还有很大差距,存在五大差距:

在社会保险制度中,覆盖面最大的是基本养老保险制度,但参加该制度的在职职工加上机关事业单位职工还不到2亿人,相对于近2.8亿城镇从业人员、4.2亿第二产业和第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的总数来说,养老保险的覆盖面分别只有70%、45%和25%左右。另一方面,占中国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民却几乎与社会保障制度无缘。国家社保基金的供给严重向城市倾斜,占35%的城市人口得到近80%的社保基金。在养老保障方面,根据中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据,城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上,而农村老年人的覆盖率不到4%。如果考虑到部分农村享受养老保险的居民实际上是将原来在城镇就业时获得的养老保险带回农村的情况,养老保险在真正农民中的覆盖比率可能更低。社会保障待遇差别也大。不同行业、企业职工之间的收入与离退休待遇差别拉大,机关事业单位离退休职工待遇约是企业职工的1倍多。

财政社会保障支出主要是指社保支出中政府所承担的部分。根据这一口径,2004年财政社会保障支出为3440.26亿元,仅占GDP的2.15%。从国际上看,在发达市场经济国家的公共财政体系中,社会保障及福利方面的公共消费或者说收入支持方面的支出是政府最主要的支出项目,占财政支出的比重一般高达30%-50%,占GDP的比重也大都在10%-30%之间。如果以国家加社会的社会保障支出计算,2002年中国则为7318.2亿元,占到GDP的7.15%。不过,即便如此,与国际比较,中国社会保障支出的水平仍然是很低的。人均GDP超过1000美元的国家,社保支出占GDP的比重基本超过10%。

急剧上涨的医疗费用和不完善的医疗保障体系,是中国百姓近年来最关心的问题之一。尽管城镇职工基本医疗保险制度的覆盖面不断扩大,新型合作医疗在农村地区迅速扩展,但是,仍有很多的人没有被医疗保障制度所覆盖;同时,目前的医疗保障补偿水平无法抵消迅速增长的医疗费用。第三次全国卫生服务调查发现:城市享有城镇职工基本医疗保险的人口比例为30.2%、公费医疗4.0%、劳保医疗4.6%、购买商业医疗保险占5.6%,没有任何医疗保险占44.8%;在农村,参加合作医疗的人口比例为9.5%、各种社会医疗保险占3.1%、购买商业医疗保险占8.3%、没有任何医疗保险的占79.1%。在社会救济方面,2004年用于城镇最低生活保障的支出为172.7亿元,而农村最低生活保障支出和农村定期救济支出之和为30.7亿元,仅占城镇最低生活保障支出的17.8%。目前医疗保障体系的主要弊端在于:医疗保障体系两极分化。一方面,目前中国超过一半的人口还没有医疗保障,就是已经有了医疗保障的人,其保障水平也比较低;另一方面,对特殊群体存在保障过度的现象。中科院调查报告显示,中国政府投入的医疗费用中,80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。据监察部、人事部的资料,全国党政部门有200万名各级干部长期请病假,其中有40万名干部长期占据干部病房、干部招待所、度假村,一年开支约为500亿元。

目前,受保障主体只有在政府、国有企事业单位就业,才能享受完整的失业、医疗、退休这三大保障。尽管一些民营企业也给职工上保险,但非常不规范。这样,一旦离开体制内而到体制外发展,这三大保障就没有了,保障基金不能随着人走而流动。这就是为什么一些国有单位的下岗职工宁可领取救济金,也不愿到民企就业的深刻原因。

2006年11月,国务院发布了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》,民众对社会保障寄予厚望。但是,随着“上海社保基金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光,以及专项审计结果的披露,社会各界对于社保基金的管理安全又提出了强烈质疑。之所以屡屡出现这么多的违规违纪问题,其根源并不是监管不严之类的表面现象,而在于没有形成一个市场经济条件下实现保值增值目标的管理体制和运营模式。早在1993年,中共十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了社会保险基金的管理和运营要分开、实行收支两条线管理等规定,但多年来一直没有落实上述要求,而是简单地采取了在政府行政架构内单设一个事业部门来管理基金的做法,这样,必然行政管理、财务管理与投资管理不分。社会保障基金本来应该社会化,但现在归口政府管理,按国有经济的办法管理,这样的结果是无人负责,保障基金流失到哪里都不知道。尤其是在一些地方,政府为了政绩而大搞政绩工程,挪用社保基金,甚至将社会保障基金用于领导出国旅游,挥霍浪费,造成民怨。

建设有中国特色的社会保障制度,既要遵循社会保障制度的一般要求,更要认真研究我国经济、社会和人口等多方面的具体情况,充分考虑我国的基本国情和特殊要求。我们认为,我国的社会保障工作,要以下列的基本要求为出发点和落脚点。

1、功能性要求。社会保障制度以通过社会实现对社会成员的生活保障为基本要义。在理想情况下,社会保障制度应该能够帮助社会成员抗御各种靠个人、家庭和雇员单位等难以抗拒的风险。其最低的要求是,能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱,保持社会稳定;最高的要求是,能最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距,使社会成员享有基本平等的福利待遇,实现人人平等的社会理想。(剖析主流资金真实目的,发现最佳获利机会!)

2、公平性要求。由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性, 使制度对社会不同成员的公平性成为重要的原则。公平性要求一是平等,既要承认和尊重全体社会成员的平等人格和普遍保障权利,也要承认和尊重同等条件下社会成员应该获得相同保障;二是公道,社会成员获得社会保障应首先以最大限度的自助和自给为前提,并以尽量不牺牲另一部分社会成员的利益为代价。

3、可持续要求。社会保障制度必须保持较高的稳定性。从正常的运营要求看,对于个人,制度涉及人一生的生命周期;对于社会,制度涉及人们代际的交换和赡扶关系,都要求制度本身必须是长期稳定的。这无论对到期受益人的福利,还是对未来受益人的预期和行为,都十分重要。社会保障制度是否可以保持可持续性,主要取决于这一制度是否有利于促进经济发展并保持与经济发展相协调的保障水平。

4、经济性要求。在实现上述标准的前提下,尽可能降低运行成本。 因为社会保障制度运行成本,包括保障机构和保障立法等费用,不创造任何国民收入,是社会产品的纯消耗,越少越好。这要求制度要尽可能简洁、机构要尽可能精简、人员要尽可能少用、资金要尽可能少费。

5、平稳性要求。由于社会保障制度的基本影响因素是不断变化的, 社会保障制度也必然会不断改进或改革。在改进或改革的过程中,要求新老办法和新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。

在当前和今后相当长的一段时间内,社会保障制度的基本定位是补充家庭和个人自我保障,以保障社会成员基本生活为目标,以政府为中介的社会共济互助制度。主要的发展方向和基本制度框架设计是:

1、社会保障的主要项目和覆盖面。在相当长的一个时间内, 主要搞好城镇居民的社会保障体系建设,同时对农民的社会保障和社会福利等事业进行一定探索。在城镇,重点是搞好职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险和居民最低生活保障制度的建设,同时发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。城镇职工基本养老保险的范围覆盖城镇国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户,以及实行企业化管理的事业单位;失业保险的范围除了覆盖城镇的企业单位外,还要覆盖事业单位;医疗保险的范围要覆盖城镇全部企业、事业和机关单位所有职工;城镇居民最低生活保障,覆盖全体城镇居民。

2、社会保障的水平和标准。在统筹范围内, 保障对象的支付水平应大体保持一致。社会基本保险的缴费水平和待遇水平都不能过高。基本养老保险的标准,以能够使职工在退休以后维持中等生活水平为限。失业保险的标准,既能够保证失业人员的基本生活,又不能过高而形成养懒汉机制。医疗保险的标准,以能够满足职工一般的基本医疗需求为限。城市居民最低生活保障的标准是保证城市贫困居民的基本生存权利。高层次的社会保障需求应通过补充保险和商业保险来解决。在适当考虑差别的基础上制定全国大致统一的社会基本保障支付标准、项目和范围,促进劳动力的合理流动。

3、社会保障资金的筹集和管理。 健全社会保险基金的监管和保值增值机制。开辟多种渠道,建立和明确个人、企业和政府的多方供款责任。社会保值基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化,公开、透明、安全。建立社会保障基金的管理和监督组织,完善社会保障基金有效营运保值增值办法。建立中央政府对困难地区给予适当补助的规范的财政转移支付制度。

4、社会保障的组织和管理。 明确中央和地方各级政府在社会保障体系中的责任。中央制定统一政策,统一管理制度,地方政府负责组织实施,建立独立于企事业单位之外的,保障对象管理和服务真正社会化的保障体系。企事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务,不再承担发放基本社会保险金和社会保障对象的日常管理工作,退休人员、失业人员与企事业单位脱钩。加强社区组织和社会保障中介组织的建设,强化社区服务功能,提高社区管理和服务水平。由社区组织统一管理,社会保险金实行社会化发放。依托社区组织为退休人员提供生活和其他服务,帮助失业人员再就业。运用信息化技术手段,建立统一的、覆盖全国的社会保障网络。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务,都要纳入计算机管理系统,逐步实现全国联网,建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。

5、主要保障制度建设方向。 建立统一的企业和事业单位职工基本养老保障制度(公务员实行单独的养老保障办法)。真正实行省级统筹,全额收缴和社会化发放。退休待遇与缴费情况挂钩。进一步规范、完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度和医疗保险制度。改进国有企业下岗职工安置办法,实现国有企业下岗职工基本生活费保障向失业保险并轨,使下岗职工由先进入再就业服务中心,转向直接享受失业保险,失业保险期满后未实现再就业的,进入城镇居民最低生活保障体系。不能享受养老、失业保险的集体企业职工,也可以进入最低生活保障线。把最低生活保障线覆盖到城市全体居民,作为“最后一道保障线”保证城市贫困人口得以起码的温饱,起到兜底作用。

1、既要坚持已经达成共识的方向和目标,又要大胆探索新的路子和办法。 我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来,在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》,都对我国未来社会保障提出了相当明确的制度建设方向和主要的制度框架。但是这些都还在探索过程之中,特别是在很多具体问题上,如很关键的资金问题,还没有明确的答案,必须在实践中逐步解决。从更深的意义上看,目前我国只是初步建立了社会主义市场经济体制,与整个经济体制改革相适应的社会保障制度也必将处于一个不断的再探索的过程之中。

2、既要把当前的问题解决好,又要着眼长远, 为建立比较完善的社会保障制度奠定基础。首先要明确,做好“两个确保”工作是当前的首要任务,必须集中全力,不得有丝毫的放松和懈怠,不能撂下当前工作等待观望。同时,也决不能因为近期压力比较大,就忽视了制度的完善与规范;决不能为了解决跟前的问题,为将来埋下制度性的隐患。这在当前由于体制上的种种问题而存在较普遍的短期行为的情况下,尤其值得注意。

3、既要搞好全国的统一规范, 又要充分照顾到各个局部的利益和具体情况。要明确分清中央政府和地方政府的有关责任。中央政府不能包揽过多,不能干预太多,不能平调过多。不能造成这样一种认识,完善社会保障体系是中央的事,地方只是被动地等着中央决策。各级地方政府对下级政府,也不能包揽、干预、平调过多。各级政府都要充分发挥企业等单位和社会成员个人的积极性和创造性。要有统一的规范和方向,以利于公平和流动,同时,也要给下级政府、企业等单位和个人以最大限度的选择权利。

4、在制度设计上不能过于理想化,又不能过分迁就旧体制。 通往理想模式的终点,要有切实可行的过渡办法和方案。要深入研究人作为经济人在社会保障制度中的行为模式,充分考虑各种道德风险。不能过分迁就,一方面是指不能对原有社会保障制度中的问题因为难于处理就一味采取绕道而行的办法,另一方面是指在处理社会保障制度改革与其他方面经济体制改革方面的关系上,要注意改革之间的整体性和联动性,但不能把社会保障制度的改革放在从属的位置,特别是不能认为改革社会保障制度的动机是为国有企业甩包袱。目前国有企业的困难,固然有企业办社会的原因,但更重要的问题并不在此。如果改革为国有企业卸下一些包袱,其他机制没有改好,必然还会出现新的包袱,旧有的问题还会复归。

社会保障制度建设关乎基本民生改善和社会公平正义,是实现基本公共服务均等化的重要体现,社会关注度高,利益诉求多样。特别是在我国人口老龄化加剧和城镇化进程加快的新形势下,深化社会保障制度改革的任务更加艰巨和紧迫。为确保改革稳步推进、取得实效,必须牢牢把握以下基本原则。

坚持从基本国情出发,以实现社会保障全覆盖、保基本为优先目标。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段,生产力发展水平总体上还比较低,城乡和地区之间发展差距比较大,社会保障制度发展的经济基础仍然比较薄弱,统筹兼顾的难度依然很大。在社会保障制度改革进程中,要善于把我国基本国情与社会保障事业发展规律结合起来,巩固完善具有中国特色的社会保障制度模式,坚持与经济社会发展水平相适应,恰当把握改革的进度和力度;从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发,积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战,努力推进城乡社会保障统筹发展;以全覆盖、保基本为优先目标,尽力而为、量力而行,扩大社会保障覆盖范围,稳步提高各项社会保障待遇标准,既要让城乡居民更多分享改革发展成果,又要引导广大人民群众形成对社会保障的合理预期。

加强顶层设计,增强制度的公平性和可持续性,增强改革的整体性和协调性。社会保障是由多项具体制度构成的制度体系,各项制度既相互独立又紧密联系,既关乎当前又涉及长远。社会保障制度改革必须充分考虑这些基本特点。要在坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合的同时,更加注重增强制度的公平性和激励约束功能,实现人人享有基本社会保障;在着力解决现实突出问题的同时,更加注重增强制度的可持续性,实现社会保障制度长期稳定运行;在坚持不懈地推进单项社会保障制度改革完善的同时,更加注重从整体上进行制度的顶层设计,实现各项制度的有效整合和成熟定型;在合理确定和发挥各项制度的基本功能作用的同时,更加注重各项制度之间的相互协调,实现不同制度之间的顺利转换衔接。

坚持试点先行,及时总结推广改革创新经验。社会保障制度改革关系广大人民群众的切身利益,必须积极稳妥地推进。30多年来的实践表明,社会保障制度改革必须坚持试点先行,通过试点掌握规律、积累经验、探索途径,在总结试点经验的基础上逐步推开。要充分考虑各方面的承受能力,合理把握改革的节奏和力度,避免因局部利益调整带来社会不稳定;积极鼓励基层大胆创新,并及时把成功的经验做法上升为普遍性政策和法规制度,使各项社会保障制度在创新实践中不断完善。

坚持科学民主决策,加强对改革方案的研究论证和改革实施的社会监督。社会保障制度改革是一项涉及多领域、多学科的系统工程,复杂性、敏感性都很强,必须按照科学严谨、公开透明的程序进行决策。在设计制订改革方案前,要深入开展调查研究、反复进行理论研究,使方案更加符合客观实际、更好遵循客观规律;在研究形成改革方案时,要充分听取专家意见、广泛征求公众意见,使方案更加具有可行性、更好体现社会意愿;在发布实施改革方案后,要深入细致地进行宣传解读、及时跟踪督导改革进程,实事求是地向社会通报改革成效和存在的矛盾,注重健全社会监督机制、畅通社会监督渠道,使广大人民群众对改革拥有更加充分的知情权,以更高的热情参与到社会保障制度改革进程中来。

党的十八大把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标,要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十八届三中全会进一步提出建立更加公平可持续的社会保障制度的改革目标,标志着我国社会保障制度改革进入一个新的重要时期。在这一新的重要时期,改革的重点任务有以下几项。

加快推进社会保险制度改革。一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户制度,健全多缴多得激励机制,确保参保人权益,实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则。稳定统账结合的基本制度模式并逐渐定型。以健全机制、明确责任、确保参保人权益为主要内容,进一步完善个人账户制度。逐步实现基础养老金全国统筹,以更高层次的社会统筹来更充分地体现社会公平,更有效地利用社会保障资金造福人民群众。对养老保险基金收支平衡进行精算预测,为养老保险制度可持续稳定运行提供可靠依据。二是推进机关事业单位养老保险制度改革。按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式,改革机关和事业单位养老保险制度,破除养老保险“双轨制”,同时建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。三是整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度,把现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度,实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。四是完善社会保险关系转移接续政策,扩大参保缴费覆盖面,适时适当降低社会保险费率。适应劳动者就业流动性增强的需要,以统筹城乡和异地就医结算为重点,进一步完善社会保险关系转移接续政策。在扩大参保缴费覆盖面、增强基金平衡能力的前提下,适时适当降低社会保险费率,有效平衡国家、单位和个人的负担。

加快建立健全保证社会保障制度可持续发展的体制机制。一是健全社会保障财政投入制度,完善社会保障预算制度。明确政府所承担的社会保障责任,更好发挥公共财政在民生保障中的作用。通过实施预算管理,增强社会保障资金管理使用的透明度和约束力。二是建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。以职工和居民收入为基础合理确定社会保障水平,建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制,实现社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。三是加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营。在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下,积极稳妥推进基金的市场化、多元化投资运营,健全基金监管体制,实现保值增值。加强对社保基金的法律监督、行政监督和社会监督,确保基金安全和有效使用。四是研究制定渐进式延迟退休年龄政策。综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求,采取与此相适应的渐进式调整延迟退休年龄办法,逐步完善职工退休年龄政策。五是健全社会保障管理体制和经办服务体系。根据社会保障制度新的改革发展变化,及时调整社会保障行政管理体制,着力整合行政管理职能,提高行政管理效率。加强社会保障经办管理服务规范化、标准化、信息化建设,优化经办服务流程,建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统,实现精确管理和便捷服务。

加快推进多层次社会保障体系建设。一是推进城乡最低生活保障制度统筹发展。在不断完善城乡最低生活保障制度的同时,把着力点逐步转向城乡统筹,推进城乡制度整合和待遇衔接。二是改革和完善住房保障制度。建立健全符合国情的住房保障和供应体系,积极探索保障性住房建设、管理、分配的有效方式,更加公平有效地解决住房困难群众的住房问题。建立公开规范的住房公积金制度,改进住房公积金提取、使用、监管机制,着力提高住房公积金使用效率。三是积极发展补充社会保险和商业保险。制定实施免税、延期征税等优惠政策,加快发展企业年金、职业年金等补充社会保险和各类商业保险,构建多层次社会保障体系。四是健全特殊群体的服务保障制度。积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业,更好满足老年人特殊的服务保障需求。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系,重点围绕留守人员的基本生活保障、教育、就业、卫生健康、思想情感等方面实施有效的关爱服务。健全残疾人权益保障制度,大力营造尊重残疾人的良好社会氛围,让残疾人平等享有各种社会权益。健全困境儿童分类保障制度,完善工作机制和监管机制,加强政策制度创新和服务体系建设。 [3]


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