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下议院

下议院是一些国家两院制议会的组成部分。渊源于英国的平民院,后来为许多资本主义国家所采用。但称谓各不相同,有的国家称“众议院”(如美国、日本等),有的国家称“国民会议”(如法国),而荷兰则称“第二院”。下议院议员由选民分选区按人口比例选举产生,通常人数较多,并定期改选对议员资格限制各国规定也不尽相同。下议院一般都享有立法和监督政府、监督财政等权力。在议会内阁制国家中的下议院较之总统制国家的下议院有更多的权力,地位也优于上议院。如组成内阁、缔结条约以及制定财政预算案等都须首先经下议院审查和通过。尤其是在通过财政预算否决案或通过对内阁的“不信任案”时,除非解散下议院,否则内阁就必须总辞职。

乌兹别克斯坦 [12]

下议院之官式全称为「尊贵的与会大不列颠及北爱尔兰联合王国下议院议员」(The Honourable the Commons of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembled)。

「Commons」一字语出诺曼法语的「communes」,意指议员们所代表的小区,具地理意味。上、下两院皆设于伦敦的西敏宫内,而每次进行会议时,议事厅内必置有一令牌,以彰皇权。

尽管两院均可以提出立法,但立法议案通常源自下议院。关于议案在下议院通过的程序,可参考条目国会议案(Act of Parliament)。

平民院的职权主要是立法、财政和监督政府这三种权力。立法权是指有制定、修改和废除法律之权。英国议会的立法程序可分为三个阶段:1、提案,2、讨论决议,3、送请国家元首批准公布。第一阶段是议案提出。

全国议案分为公议案和私议案两种:

公议案是指涉及全国性并与政府有关的议案。它绝大多数由内阁提出,议员个人也可以提,但他们提的议案必须经议会特别委员会挑选后才能列入议程。

私议案是指涉及到地方法人、地方当局、某些集体或个人利益的议案,它由地方法团的代理人向下院私议案办公室提出。私议案并不都在下院讨论,大约有一半在上院讨论。

第二阶段是讨论决定:

英国议会对立法案的讨论决定的程序是要经过三读,一读是宣读议案名称,说明目的,确定二读的日期,将议案分发给议员;二读淡化对议案逐条朗读,进行原则的讨论、表决,如通过便交给专门委员会审查,审查不能通过,法案就认为已被否决。委员会对议案作逐条详细讨论,进行修改后向院会作报告;第三读对议案进行表决,这时只讨论整个法案可否成立,不许逐条讨论,除文句外,不得修改内容。三读通过后交领域院通过,另一院也以三读程序加以审议。第三阶段是把两院通过的法案,呈请英王批准,并在“政府公报”上公布后生效。

财政权是议会的主要权力之一。人们把这种权力称为“管理国库的权力”或“掌握钱包的权力”。财政法案主要包括国家预算中的支出、收入、征税、动用国家基金、发行公债等,这种权力属于下院专有,财政法案只能向下院提出和通过。上院只有讨论和提出建议之权。

财政法案都由内阁提出,由于财政法案讨论的时间有限,加上财政法案的否决会引起内阁的辞职和重新大选,所以多数情况下下院往往按内阁提出的数字通过,最多提一些批评和质问。监督政府权是议会内阁制之下议会的重要权力,内阁要向议会负责,受议会的监督。议会监督政府的方式主要是对政府的质询、对政府政策的辩论、批准条约、议会对政府投不信任票等方式。对政府的质询是指议员可以对政府各大臣职权范围内的事提出质询,要求答复。口头质询,议员每人每天最多提3个,书面质询不限。

议员的质询和回答转瞬就通过新闻媒介公之于众,从而对政府造成压力。对政府政策的辩论时,在答复国王的议会开幕词和讨论国家预算时都要进行辩论。除此以外,则要得到政府的同意。质询不能直接转为辩论,如果这一问题需要辩论,需提出休会动议,要有40位议员同意或者有10位议员同意经议会表决赞成后,议会才能休会,休会后第二天用3小时进行辩论。

据说,英国议会开会,怕议员们吵起来,特地备茶,以改善气氛。这大概是中国茶道中庸、平和、包容精神的延伸。议会对政府提出不信任案是资产阶级认为内阁接受议会监督的有效手段。根据责任内阁制的原则,内阁必须得到议会多数的支持和信任,如果议会否决政府提出的重要议案、财政法案或对内阁通过不信任案,内阁应该辞职或提请英王解散下院,提前大选。

如果大选后,原执政党仍占多数议席,内阁可以继续执政,否则内阁必须辞职。在两党制的英国这种情况并不多,除非发生了执政党内部的分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来才能发生这种情况。

国会是由中世纪向国王咨询的参议会发展而来。这种皇家参议会的成员包括神职人员、贵族,以及各郡代表(也称为郡选议员,Knights of the shire)。参议会的主要职责是批准由君主提议的税收方法。但是在很多情况下,参议会在进行税收方法投票之前,需要平衡民众的不满。如此,立法权便发展而来。

1295年的“原型国会”开始接纳自治市镇(boroughs)的代表。如此,各郡选送两名郡选议员同各自治市镇选送两名市镇选议员(burgesses)便成为惯例。最初的自治市镇代表几乎毫无权力;郡选代表也受限制,君主能够随意授予或剥夺市镇的自治及选举权。市镇选议员如果略显独立,则会导致该市镇在国会中遭到驱逐。郡选议员地位较高,但在一院制的国会中,比较他们的对手贵族议员,仍然式弱。国会在爱德华三世统治时期分为两部分:郡选议员和市镇选议员组成下议院,而神职人员和贵族则组成上议院。

每个国会议员代表一个选区。而在十九世纪改革之前,选区很少以人口为根据:大部分的郡与市镇(它们的边界是固定的)在下议院各有两位议员。

以1832年改革法案(Reform Act 1832)为先导的一系列十九世纪改革法律的颁布(包括1867年代表选举法案),形成了更加公平的席位分布。

此外,1885年的改革废除了大部分的两议员选区;余下的到1948年全部废除。大学选区(University constituencies,一些允许如牛津大学和剑桥大学等重要大学作为选区代表的选区)在同年也被废除。从此,每个选区只选出一个国会议员。尽管如此,在郡选区和市镇选区之间仍有技术差异,但此差异仅仅影响到竞选人在选战时允许花费的数额。

对于国会议员有众多资格限定。其中最重要的条件是必须年满21周岁,并且是英国、英属海外领土、爱尔兰共和国、英联邦成员国的公民。以上限制由1981年英国国籍法案(British Nationality Act 1981)提出,而先前的限制更为苛刻:根据1701年嗣位法(Act of Settlement 1701),只有在上述地区出生才能符合要求。而上议院议员不能为下议院服务。

受制于破产限制令(仅在英格兰和威尔士)的人,或者他或她被判破产(北爱尔兰),或是他或她的不动产被扣押(苏格兰),则不能在下议院享有席位。还有,精神病患不能够成为议员。根据1959年心理健康法案(Mental Health Act 1959),在席位被宣布空缺之前,须两名专家向议长报告此席位议员患有精神疾病。还有一个始于十八世纪的习惯法先例,即聋哑人不能成为议员。但是此先例在近年来还未曾实施过,法院很有可能不会支持。

众议院在立法上的至上权力是《国会法》赋予的,在此法的规定下某些议案可以直接获得皇室认可(Royal Assent)而无需经过上议院的同意。上议院不可延迟任何金钱议案(即下议院议长认为是仅关于国家税收或公共基金的法案)超过一个月。其次,上议院不可延迟大部分其他公共议案超过两段国会会议的时间或超过一个历年。但这些的规定只适用于产生自下议院的立法议案。再者,若议案要被推延超过一个五年的国会任期的,必须得到上议院的同意。

在传统惯例上(此传统的效力甚至高于《国会法》),关于财政范围内的事务下议院的是被赋予至上权的。只有下议院才可以提出关于税务和政府预算的议案。而且,下议院通过的政府预算议案是免受上议院修改。再者,上议院是被禁止以修改议案的方式来加入关于税务或政府预算的规定的,但下议院通常都放弃其特权并允许上议院作出包含财政内容的立法修改。在另一个惯例上,也就是作“梳士巴利惯例”,上议院也不会反对政府在先前选举宣言里面允诺过的立法。

因此,上议院的权力在很大程度上被条文和实际操作削减了,下议院很显然是更具权力的国会部门了。

在下议院否决财政预算,或通过对内阁的“不信任案”时,除非解散议会,内阁必须总辞职。

下院是民主的代议机关,议员是选举产生的。

目前英国下院议员通过普选、平等、直接、秘密的方式进行选举。这是英国劳动人民经过100多年斗争的结果。从1832年选举改革开始以后,先后通过了1867年、1884年、1918年3个人民代表法,最终取消了选举财产资格的限制。选民开始不以财产所有人的资格而以国家公民的资格参加选举。

1872年取消举手投票采用秘密投票方式。1918年30岁以上的妇女获得了选举权。1928年21岁以上的妇女获得了选举权。1948年才取消了给予大学12个席位,实行了一人投一票的平等选举制。1969年通过的人民代表制法规定选举权的年龄由21岁降为18岁。

目前在英国凡年满18岁没有被法律取消投票资格的英国公民都有选举权。但居住期限的资格仍保留,选民必须在某一选区中居住3-4个月以上才能在该选区选民册上登记。凡年满21岁的公民都有被选举权。在选区获得2名选民推荐和8名选民联署同意都可成为议员的候选人,但贵族、主教、法官、高级文官、现役军人、宣布破产者、重罪犯人、受权办理选举事务的负责人等没有被选举权。

下院议员选举采用小选举区相对多数选举制。即每一选区产生一名议员,议员候选人只要取得相对多数就能当选。目前全国总共659个选区,选出650名议员。议席的分配苏格兰不少于71席,威尔士不少于35席,北爱尔兰不少于12席,其他就属于英格兰的席位。

英国的竞选费用很高,1983年英国各大党的竞选费用:保守党因为得到大企业主的支持,花费了1500万英镑,工党为250万英镑,社会民主党自由党联盟为100万英镑。英国下议院议员的成员比较复杂,特别在工党得势以来议员中议员有大地主、董事长、银行界、工商企业界、律师、教员、新闻记者、农民、工人、工会职员等,在形式上似乎各方面的人都有代表,实际上要当选议员需要金钱和时间,议员每年要开会8个月左右,长时间的出席会议,伦敦生活费用高,没有相当的资财很难承担,因而议员中多数是有钱者,很少是真正的劳动人民。平民院法定任期为5年。

但首相有权选择合适时机,请求英王下令解散议会,提前大选,或者执政党的重大决策、提案受下院多数议员的否决而被解散议会,征求民意,提前大选,因而下院实际任期比5年短。平均任期不到4年。

1987年英国议会大选时比规定日期提前11个月零28天。此外在特殊情况下,主要在战争时期,议会任期可以延长,第一次世界大战期间平民院任期自1910年到1918年才改选。第二次世界大战期间平民院任期自1935年到1945年才改选,任期为10年。

下院机构有两类:一类为委员会,另一类是管理机构。

下院中设议长、副议长。在新的议会召集之处,就要选举议长,议长由议会中多数党提名争得反对党同意后选出。为表示议长的公正,议员当选议长后就要退出原属政党。

在英国形成了一个习惯,即他在议会中抱超然态度,在两党中不能袒护一方压另一方。议长主持会议进程、解释议事日程时按照一套机械的原则,所以议长是一个有尊严而无实权的职位。

副议长协助议长进行工作。下院还下设常设委员会、全院委员会、特别委员会和联合委员会。此外,议会中还设办公厅、秘书处、图书馆等部门。


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